Osoba nieobecna jako strona w postępowaniu

Sylwester Szczepaniak
Samorzad.infor.pl
2009-08-25

Organy administracji publicznej po wszczęciu postępowania niejednokrotnie borykają się z problemem nieobecności strony. Oto jakie regulacje prawne sprzyjają skutecznemu prowadzeniu postępowania pomimo tego, iż stroną jest osoba której miejsce pobytu jest nieznane. 

Organy administracji publicznej, na które ustawa nakłada obowiązek wszczynania w określonych sytuacjach postępowań administracyjnych z urzędu, obowiązane są  zawiadomić stronę o wszczęciu takiego  postępowania (art. 61 ust. 4 kpa). Z określeniem momentu wszczęcia postępowania administracyjnego wiążą się dla strony istotne konsekwencje o charakterze procesowym, np. możliwość dyscyplinowania organu zwlekającego z wydaniem rozstrzygnięcia (art. 27 kpa), możliwość czynnego udziału i składania wniosków dowodowych w postępowaniu (art. 10 kpa) czy prawo do złożenia środka odwoławczego lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.(art. 127 kpa).

Wszczęcie postępowania

Z uwagi na fakt, iż kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje szczególnej formy wszczęcia postępowania (np. wszczęcie postępowania może w przypadku organów kolegialnych następować na mocy uchwały o wszczęciu postępowania) w doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, iż datą wszczęcia postępowania jest moment podjęcia pierwszej czynności w sprawie. Istnieje również pogląd przeciwny zgodnie, z którym datą wszczęcia postępowania jest dzień zawiadomienia strony o jego wszczęciu.  W kontekście art. 34, który nakłada na organ obowiązek wystąpienia do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych (o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony), należy uznać, iż pierwszy z przytoczonych poglądów zasługuje na uwzględnienie. Wszczęciem postępowania jest więc pierwsza czynność dokonana przez organ w sprawie, a taką czynnością może być właśnie złożenie wniosku do sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej.

Zawiadomienie osoby nieobecnej

Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwa, osobą nieobecną jest osoba nieznana z miejsca pobytu, co do której istnieje prawdopodobieństwo, iż przebywa ona poza granicami kraju. Za osobę nieobecną uznać należy osobę, która przebywa za granicą, nawet jeżeli organ posiada wiedzę o jej miejscu pobytu. Nie ma bowiem w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu uprawniającego organ do doręczania pism takiej stronie w toku postępowania poza granicę kraju. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje oczywiście rozwiązania pozwalające na uznanie, iż, mimo że zawiadomienie nie zostało doręczone stronie w miejscu zamieszkania (np. odmowa przyjęcia przesyłki, bądź czasowa nieobecność adresata) została ona skutecznie zawiadomiona o wszczętym postępowaniu (Kodeks postępowania administracyjnego reguluje ww. sytuacje w rozdz. 8 Pt: „Doręczenia”). W kontekście art. 34 kpa kluczowe znaczenie mają przepisy wprowadzające domniemanie doręczenia decyzji, tzw. doręczenie zastępcze.

W przypadku niemożności doręczenia pisma adresatowi w sposób tradycyjny (za potwierdzeniem odbioru przesyłki), poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej (w przypadku doręczania pisma przez pocztę) lub pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy/miasta (w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy/miasta lub upoważnioną osobę lub organ). Jednocześnie zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Następnie w przypadku dalszego nieodbierania pisma przez adresata pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.

Gdy mimo podwójnego zawiadomienia o przesyłce adresat nie odbiera pisma, doręczenie uważa się za dokonane z upływem 14 dnia od pozostawiania przesyłki a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Jeżeli pismem tym jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania, to z punktu widzenia jego dalszego biegu, uznanie takiego nieodebranego pisma za doręczone może budzić wątpliwości. Instytucja ta nie zapewnia bowiem możliwości prowadzenia postępowania bez obaw czy takie działanie posiada cechę działania legalnego.

Przesyłka zawierająca zawiadomienie może powrócić z poczty z następującymi adnotacjami:

a) adresat wyprowadził się bądź adresat pod wskazanym adresem nieznany;

b) podwójne awizo.

Ad a)

W przypadku adnotacji o ww. treści zgodnie z linią orzeczniczą np. ( wyrok NSA z dnia 4 lutego 1992 r. sygn. akt: SA/Wr 19/92) organ administracyjny nie może skorzystać z domniemania przewidzianego w art. 44 kpa.

W tym przypadku powinien on podjąć czynności mające na celu ustalenie aktualnego adresu strony np. wystąpić do Wydziału Udostępniania Informacji w Departamencie Spraw Obywatelskich MSWiA z prośbą o udostępnienie danych ze zbioru danych PESEL, po czym w przypadku uzyskania nowego adresu wysłać ponownie przesyłkę, i w przypadku adnotacji o treści „podwójne awizo” uznać pismo za doręczone skutecznie zgodnie z art. 44 § 4 kpa.

W przypadku, gdy Wydział Udostępniania Informacji w Departamencie Spraw obywatelskich MSWIA nie posiada aktualnych danych dotyczących miejsca pobytu strony zgodnie z treścią art. 34 kpa organ zobowiązany jest wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej.

Ad b)

W przypadku, gdy organ administracji publicznej otrzyma zwrot korespondencji z adnotacją o jej podwójnym awizowaniu, organ administracyjny zgodnie z literalnym brzmieniem art. 44 § 4 kpa może uznać przesyłkę za doręczoną i kontynuować postępowanie administracyjne.

Z uwagi na wzruszany charakter domniemania określonego w art. 44 § 4 kpa oraz obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania oraz ewentualna decyzja administracyjna będzie miała negatywne konsekwencje dla strony lub którejś ze stron tego postępowania, organ powinien uczynić analogicznie jak w punkcie a)

Jeżeli jednak w takim wypadku, gdy dane uzyskane z Wydziału Udostępniania Informacji w Departamencie Spraw Obywatelskich MSWiA okażą się tożsame z danymi posiadanymi przez organ administracji, wydaje się że powinien on skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 44 § 1 kpa.

 

 Pełnomocnictwo - uwagi ogólne, wzory>>

Wyznaczenie kuratora dla osoby nieobecnej

Wniosek składa się do Sądu Rodzinnego i ds. Nieletnich właściwego ze względu na ostatnie miejsce pobytu strony. Wyznaczenie kuratora następuje w związku z konkretnie toczącym się postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z art. 180  § 1 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, organ państwowy, który ustanowił kuratora, uchyli kuratelę, gdy odpadnie jej cel. Jeżeli zaś kurator został ustanowiony do załatwienia poszczególnej sprawy, kuratela ustaje z chwilą ukończenia tej sprawy.

Zgodnie z treścią Uchwały Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 2006 r. o sygn. akt: III CZP 89/2006 wniosek o wyznaczenie kuratora jest zwolniony z opłaty sądowej (LexPolonica nr  1013734)

Sąd rodzinny i opiekuńczy w postępowaniu nieprocesowym orzeka o wyznaczeniu kuratora do doręczeń dla osoby nieobecnej.

Obowiązki i wynagrodzenie kuratora

Zgodnie z treścią art. 180 § 2 K.r.o. podstawowym obowiązkiem kuratora jest przede wszystkim postarać się o ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomić ją o stanie jej spraw. W praktyce w orzecznictwie pojawiły się wątpliwości dotyczące zakresu uprawnień sądu który ustanowił kuratora oraz ustalenia  kosztów  jego wyznaczenia i źródła ich pokrycia. Rozpatrując powyższe zagadnienie Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 lutego 1989 r. Sygn. akt: III CZP 117/88 stwierdził, iż „Wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. następuje na podstawie art. 184 k.r.o. lecz wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego.” (OSNC 1990/1/11)

Sąd Najwyższy stanął również na stanowisku, „że do wynagrodzenia kuratora, będącego przedstawicielem strony w postępowaniu administracyjnym, nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 42 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 24, poz. 110 ze zm.) i dotyczy kuratorów procesowych (por. też art. 4 pkt 2 p.o.k.s.). Stąd też do wynagrodzenia takich kuratorów nie ma zastosowania art. 179 k.r.o. On też nie może stanowić podstawy prawnej przyznania przez sąd wynagrodzenia za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego ze względu na jej charakter, ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym, co uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego, podobnie jak to dzieje się w zakresie wynagrodzenia kuratorów ustanowionych na podstawie art. 143 k.p.c. (por. art. 261 i następne k.p.a.)”.

Tym samym Sąd, który ustanowił kuratora dla strony postępowania administracyjnego nie powinien ponosić wydatków związanych z jego wynagrodzeniem ani ustalać wysokości wynagrodzenia za czynności podejmowane przez kuratora w takim postępowaniu. Ponadto, Sąd Najwyższy stwierdził, iż art. 34 § 1 k.p.a. nie nakłada na sąd takiego obowiązku. Czynność sądu ogranicza się do wyznaczenia przedstawiciela, natomiast pisma i decyzje w postępowaniu administracyjnym doręcza organ administracyjny (por. art. 39 i art. 109 § 1 k.p.a.).

Kpa w sekretariacie>>

O ile z punktu widzenia organów administracyjnych można się zgodzić z podglądem Sądu Najwyższego, iż to organ administracyjny ma doręczać wszelkie pisma z pominięciem Sądu, który ustanowił kuratora oraz, że koszty ustanowienia kuratora należą do kosztów postępowania administracyjnego, to stwierdzenie, że ten Sąd nie powinien również określać wysokości wynagrodzenia należy uznać za zbyt daleko idące. Oczywiście przywołane przez Sąd Najwyższy przepisy działu IX kodeksu postępowania administracyjnego Pt: „Opłaty i koszty postępowania” określają, jakie koszty należą do kosztów administracyjnych, jednak brak jest w nich podstawy prawnej do wydania aktu administracyjnego, mocą którego organ mógłby ustalić wynagrodzenie dla kuratora. Kodeks postępowań administracyjnego jedynie w art. 264 kpa stanowi, iż jednocześnie z wydaniem decyzji, organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Jednakże, powyższy przepis ma zastosowanie w przypadkach określonych w art. 262 § 1 kpa, tj., gdy koszty postępowania ponoszone są przez organ z winy strony lub zostały one poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Za ww. poglądem przemawia fakt, iż art. 264 w § 2 kpa przewiduje możliwość złożenia zażalenia na to postanowienie.

W kontekście art. 34 kpa uznać należy, że w postępowaniu administracyjnym istnieje możliwość wydania postanowienia, o którym mowa w art. 264 kpa wyłącznie w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, i gdy organ nie pouczył strony o obowiązku zawiadomienia o każdej zmianie adresu a strona w toku postępowania opuściła kraj. Orzecznictwo stoi, bowiem na stanowisku, że organ może zastosować przepis art. 41 § 2 kpa wyłącznie, gdy pouczy o tym stronę wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Przedstawiona argumentacja opiera się na połączeniu ww. przepisu z treścią art. 9 kpa zawierającego zasadę informowania stron. Ponadto orzecznictwo stoi na stanowisku, że nawet w takim przypadku w sytuacji, gdy organ pouczył stronę postępowania o obowiązku określonym w art. 41 § 1 kpa, lecz jednocześnie posiada wiedzę, o tym że strona wyprowadziła się lub jest nieznana pod wskazanym adresem, nie może on uznać doręczenie pisma za skuteczne. Powinien on po ustaleniu, że strona przebywa poza granicami kraju zwrócić się o wyznaczenia przedstawiciela dla takiej strony.

Z praktycznego punktu widzenia uznać należy, że w tym przypadku art. 41 § 2 kpa ma charakter przepisu lex specjalis w stosunku do art. 34 kpa z uwagi, na fakt, iż zgodnie z linią orzeczniczą ma on zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, o których strona została już, skutecznie zawiadomiona.

Kontynując rozważania dotyczące sposobu ustalenia i podstawy wynagrodzenia wypada uznać, że prawidłowym rozwiązaniem byłoby, iż Sąd ustanawiający kuratora w myśl zasady a moiori ad minus mając prawo ustanowienia kuratora może również określić w postanowieniu wysokość wynagrodzenia, które powinien wypłacić organ administracyjny.

Innym rozwiązaniem jest określenie wynagrodzenia kuratora w treści decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Mając na uwadze, że decyzja administracyjna jako akt administracyjny rozstrzyga sprawę co do istoty w całości, można przyjąć, iż powinna ona zawierać również rozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego.

Sylwester Szczepaniak

Poznaj pierwszą w Polsce Platformę Rachunkowości Budżetowej przygotowaną z myślą o księgowych w budżecie.
Skorzystaj z bezpłatnego dostępu przez 30 dni! Szczegóły promocji znajdziesz na www.inforrb.pl

Zobacz wszystkie artykuły »

Zobacz inne publikacje i serwisy dla specjalistów w sektorze publicznym

  • Rachunkowość Budżetowa
  • Poradnik Rachunkowości Budżetowej
  • Poradnik Oświatowy
  • Poradnik Instytucji Pomocy Społecznej
  • Poradnik Organizacji Non Profit
Dodaj komentarz

Zanim dodasz komentarz - zapoznaj się z zasadami komentowania artykułów.
Uwaga, twój komentarz może pojawić się z opóźnieniem do 10 minut.

Pomóż nam lepiej dostosować nasz portal
do Twoich potrzeb. Zaznacz jedną odpowiedź.

Czy jesteś: