Nadzwyczajne środki zaskarżenia decyzji w postępowaniu administracyjnym

System nadzwyczajnych trybów postępowania składa się przede wszystkim z postępowania w sprawie wznowienia postępowania, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji. Wymienione rodzaje postępowania nie konkurują ze sobą. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Warto pamiętać, że naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji.

Wznowienie postępowania

W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

• dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

• decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

• decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu,

• strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

• wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję,

• decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

• zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji,

• decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Z powodu fałszywych dowodów lub w sytuacji gdy decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W tych dwóch sytuacjach opisanych powyżej można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa.

Warto pamiętać, że istnieje możliwość wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W takiej sytuacji skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza również terminy, po których nie może nastąpić wznowienie postępowania. Wznowienia postępowania nie można domagać się po upływie dziesięciu lat od ogłoszenia lub doręczenia decyzji, w sytuacji gdy dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, bądź decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Dla pozostałych przyczyn termin ten wynosi pięć lat.

Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z kolei odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji.

Organem administracji publicznej właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia. Organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego wydaje decyzję, w której:

• odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia,

• uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek upływu pięcioletniego bądź dziesięcioletniego terminu, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze.

 

Uchylenie, zmiana i nieważność

Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takiej sytuacji właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. W sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji właściwe są organy tych jednostek.

W każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona może być również decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. O uchyleniu bądź zmianie decyzji orzeka organ administracji publicznej, który ją wydał, lub organ wyższego stopnia.

Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

• wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

• wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

• dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

• została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

• była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

• w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

• zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W przypadkach m.in., gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek upływu dziesięcioletniego terminu, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Przyczyny nieważności decyzji są, podobnie jak przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania, wymienione enumeratywnie w art. 145 par. 1 k.p.a., art. 145a par. 1 k.p.a. oraz 156 par. 1 k.p.a.

Podstawowa różnica polega na tym, że w przypadkach, które uzasadniają wznowienie postępowania administracyjnego, wadą jest dotknięte samo postępowanie. W przypadkach wyliczonych w art. 156 par. 1 k.p.a. wada - i to mająca postać kwalifikowaną, ciężką - tkwi w samej decyzji. Przykładowo można wskazać, że chodzi o decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. W związku z tym, że decyzja zawiera bardzo poważne błędy, organ administracji publicznej stwierdza jej nieważność. Dla strony jest to sytuacja korzystna, ponieważ kwestionowana decyzja traci swój byt prawny, a strona postępowania dysponuje dokumentem urzędowym potwierdzającym tę okoliczność. Strona nie musi również samodzielnie dokonywać oceny co do ważności decyzji (i narażać się na negatywne konsekwencje w przypadku dokonania odmiennej oceny przez inne podmioty) oraz nie musi wykazywać jej bezskuteczności w ramach innych postępowań - decyzja stwierdzająca nieważność ułatwia jej to, jednocześnie wpływa pozytywnie na pewność obrotu. Jeżeli strona dysponuje decyzją stwierdzającą nieważność kwestionowanego aktu administracji publicznej, to nie ma obowiązku zastosować się do decyzji dotkniętej nieważnością. Nie musi obawiać się wszczęcia postępowania egzekucyjnego, stosowanych w jego toku środków przymusu, w celu wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków wynikających z kwestionowanej decyzji, a także obciążenia dodatkowymi kosztami, wynikających z postępowania egzekucyjnego.

Uprawnienia administracji rządowej

Minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Uprawnienia te w stosunku do decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej przysługują również wojewodzie.

Stronie, która poniosła szkodę na skutek uchylenia lub zmiany decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który uchylił lub zmienił tę decyzję; organ ten, w drodze decyzji, orzeka również o odszkodowaniu. Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję. W praktyce w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego trybem wzruszenia ostatecznej decyzji, wydanej niezgodnie z prawem, jest wznowienie postępowania na podstawie art. 145 k.p.a, a także postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. Podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej będą przepisy kodeksu cywilnego. W zależności od wartości przedmiotu sporu właściwy będzie sąd rejonowy lub okręgowy.

Wygaśnięcie decyzji

Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony bądź też decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne.

Wznowienie postępowania

Podstawową instytucją obalania prawomocnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych jest instytucja wznowienia postępowania. Instytucja wznowienia postępowania tworzy prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, jeżeli zachodzą enumeratywnie wyliczone w ustawie przyczyny wznowienia postępowania.

Zgodnie z art. 270 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przypadkach przewidzianych w ustawie można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Dopuszczalne jest wznowienie postępowania zarówno gdy postępowanie zostało zakończone wyrokiem, jak również gdy zakończyło się prawomocnym postanowieniem.

Niedopuszczalne jest dalsze wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania. Niezależnie od tego, kto wnosi skargę, i od tego, na jakich argumentach skarga jest oparta. Jedyny wyjątek od tej zasady to sytuacja, w której postępowanie zostało zakończone odrzuceniem skargi o wznowienie.

Możliwość wznowienia postępowania przedawnia się po upływie pięciu lat od uprawomocnienia się orzeczenia. Nie dotyczy to sytuacji, gdy strona była pozbawiona możliwości działania lub nie była należycie reprezentowana.

 

Podstawy wznowienia

Przyczyny wznowienia postępowania można podzielić na właściwe i tzw. przyczyny restytucyjne. Pierwsza grupa przyczyn obejmuje żądanie wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia. Wznowienie postępowania jest również dopuszczalne, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania. Nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe.

Można żądać wznowienia podstawie również w takich sytuacjach (przyczyny restytucyjne), jak:

• orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym;

• orzeczenie zostało uzyskane za pomocą przestępstwa (z powodu przestępstwa można żądać wznowienia postępowania jedynie wówczas, gdy czyn został ustalony prawomocnym wyrokiem skazującym, chyba że postępowanie karne nie może być wszczęte lub że zostało umorzone z innych przyczyn niż brak dowodów);

• w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu;

• w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy.

Dodatkowo wznowienia postępowania jest dopuszczalne w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. W takiej sytuacji skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Można żądać wznowienia postępowania w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu.

Wznowienie postępowania jest również możliwe w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy. W tym przypadku przedmiotem rozpoznania przez sąd jest nie tylko zaskarżone orzeczenie, lecz również - z urzędu - inne prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy. Z powodu przestępstwa można żądać wznowienia jedynie wówczas, gdy czyn został ustalony prawomocnym wyrokiem skazującym, chyba że postępowanie karne nie może być wszczęte lub że zostało umorzone z innych przyczyn niż brak dowodów.

Do wznowienia postępowania z przyczyn nieważności właściwy jest sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, a jeżeli zaskarżono orzeczenia sądów obu instancji, właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Do wznowienia postępowania na innej podstawie właściwy jest sąd, który ostatnio orzekał w sprawie.

Skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy.

Skarga o wznowienie postępowania powinna zawierać:

• warunki dla pisma procesowego,

• oznaczenie zaskarżonego orzeczenia,

• podstawę wznowienia i jej uzasadnienie,

• okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia skargi,

• żądanie o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia.

POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WZNOWIENIA POSTĘPOWANIA

• Posiedzenie niejawne

Sąd na posiedzeniu niejawnym bada, czy skarga została wniesiona w terminie oraz czy opiera się na ustawowej przyczynie wznowienia. Na żądanie sądu zgłaszający skargę o wznowienie postępowania obowiązany jest uprawdopodobnić okoliczności stwierdzające zachowanie terminu lub dopuszczalność wznowienia.

• Skierowanie na rozprawę

W przypadku braku okoliczności stwierdzających zachowanie terminu lub dopuszczalność wznowienia sąd odrzuca skargę o wznowieniu postępowania, w przeciwnym razie skargę skieruje do rozpoznania na rozprawie. Na tym etapie sąd orzeka w składzie jednego sędziego.

• Rozprawa

Rozpoznawanie skargi o wznowienie postępowania to rozprawa. Na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i odrzuca skargę, jeżeli brak ustawowej podstawy wznowienia albo termin do wniesienia skargi nie został zachowany. Dopuszczalne jest połączenie badania dopuszczalności wznowienia postępowania z merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Takie połączenie zależy od oceny sądu, który może uznać to za celowe i zasadne dla pełnego rozpoznania skargi o wznowienie postępowania.

• Sposób rozpoznania sprawy

Wybór jednego sposobów rozpoznania sprawy jest przede wszystkim uzależniony od przyczyn, ze względu na które została złożona skarga o wznowienie postępowania. Jeżeli tą podstawą są przyczyny nieważności, to sąd dokonuje ustalenia, czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu i czy jest dopuszczalna. W razie, gdy podstawą jest jedna z przyczyn restytucyjnych, bardziej celowe jest połączenie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy, co pozwala na dokładniejsze zbadanie skargi i sprawy wznowienia postępowania. Przy takim połączeniu, jeżeli sąd stwierdzi niedopuszczalność wznowienia postępowania, kończy je postanowieniem o odrzuceniu skargi.

• Podstawa wznowienia

Zgodnie z przepisami sąd rozpoznaje sprawę w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia. Granice zatem postępowania rozpoznawczego zakreślają podstawy wznowienia. Nie jest dopuszczalne wystąpienie poza nie. Postępowanie rozpoznawcze prowadzone jest na rozprawie w składzie trzech sędziów.

• Orzeczenie

W razie uwzględnienia skargi sąd może: zmienić zaskarżony wyrok (np. wyrok o oddaleniu skargi zmienia, uchylając zaskarżony akt organu administracji publicznej). Sąd może również uchylić wyrok i w zależności od poczynionych ustaleń odrzucić skargę (np. gdy była niedopuszczalna) lub umorzyć postępowanie (np. gdy sąd nie uwzględnił cofnięcia skargi).

• Wykrycie orzeczenia

Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania było wykrycie prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy, sąd uchyla jedno z orzeczeń, utrzymując w mocy inne prawomocne orzeczenie, albo uchyla wszystkie prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy i orzeka co do istoty sprawy albo przekazuje sprawę właściwemu wojewódzkiemu sadowi administracyjnemu do rozpoznania i rozstrzygnięcia o tej sprawie.

• Oddalenie skargi

W przypadku nieuwzględnienia skargi o wznowienie postępowania sąd wyrokiem orzeka o oddaleniu, gdy po rozpoznaniu skargi o wznowienie stwierdził jej niezasadność.

• Odrzucenie skargi

Postępowanie może również zakończyć się podjęciem postanowienia o odrzuceniu skargi, w razie gdy sąd połączył badanie dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania z rozpoznaniem sprawy i w tej fazie stwierdził niedopuszczalność skargi.

• Kasacja

Od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego służy skarga kasacyjna. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest postępowaniem przed pierwszą instancją, chyba że postępowanie prowadzi Naczelny Sąd Administracyjny.

ŁUKASZ SOBIECH

lukasz.sobiech@infor.pl

PODSTAWA PRAWNA

• Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

• Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.).