Nienależne wynagrodzenie pracownika samorządowego

Choć ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (dalej: ustawa o pracownikach samorządowych) określa zasady wynagradzania pracowników samorządowych, to nie reguluje spraw związanych z wypłatą wynagrodzenia, niezgodnie z jej przepisami. Kwestii związanych z wypłatą nienależnego wynagrodzenia nie reguluje też wprost ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (dalej: k.p.), której przepisy stosuje się do pracowników samorządowych w sprawach nieuregulowanych w ustawie o pracownikach samorządowych, ani też inne powszechnie obowiązuje przepisy.

Powstaje więc pytanie, czy pracownik samorządowy ma obowiązek zwrócić wynagrodzenie, które otrzymał niezgodnie z prawem. Sprawami związanymi z wypłatą nienależnego wynagrodzenia niejednokrotnie zajmował się Sąd Najwyższy (dalej: SN).

Wykorzystanie stanowiska

Oto przykład obrazujący tę zawiłą sytuację: na dwa dni przed wygaśnięciem mandatu, w związku z upływem kadencji, wójt gminy otrzymał nagrodę jubileuszową za 35 lat pracy. Staż pracy wójta, który należało uwzględnić przy ustalaniu uprawnień do nagrody jubileuszowej, wynosił jednak wówczas niespełna 34 lata i 9 miesięcy.

Wójt otrzymał nagrodę, gdyż bezpodstawnie wliczono mu do stażu okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Nie zostały bowiem spełnione warunki określone w ustawie z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Kilka lat wcześniej, gdy otrzymywał nagrodę jubileuszową od gminy za 30 lat pracy, nie wnosił o zaliczenie do stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rodziców.

Rozpoznający sprawę w I instancji sąd rejonowy uznał, że:

● wójt wiedział o braku podstaw do uwzględnienia w stażu pracy wymaganego do otrzymania nagrody jubileuszowej okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców,

● pobrał to świadczenie, wykorzystując swoje stanowisko.

Sąd rejonowy nakazał byłemu już wójtowi zwrot pobranej nagrody wraz z odsetkami od wniesienia powództwa. Jako podstawę zasądzonego roszczenia wskazał art. 122 k.p.

Artykuł 122 k.p. stanowi, że jeżeli pracownik umyślnie wyrządził szkodę, jest obowiązany do jej naprawienia w pełnej wysokości.

Apelacja, a następnie kasacja od tego wyroku zostały oddalone odpowiednio przez sąd okręgowy i SN (wyrok SN z 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt I PK 160/05).

O obowiązku zwrotu wynagrodzenia na podstawie art. 122 k.p., które zostało nienależnie pobrane przez pracownika w wyniku wykorzystania stanowiska, orzekał też SN w sprawach dotyczących innych pracowników niż samorządowi. Tak było w sprawie:

● kierownika zakładu funkcjonującego przy jednostce wojskowej, który w czasie prowadzenia remontu budynku przeznaczonego na potrzeby tego zakładu sam sobie zlecał prace w godzinach nadliczbowych, sam zatwierdzał ich wykonanie i polecał wypłacać za to wynagrodzenie (wyrok z 5 maja 2004 r., sygn. akt I PK 609/03),

● prezesa zarządu spółdzielni, który po odwołaniu z funkcji i wypowiedzeniu stosunku pracy, na podstawie uchwały podjętej przez odwołany już zarząd spółdzielni, bez zgody rady nadzorczej, otrzymał zaliczkę na poczet przyszłych wynagrodzeń, w dodatku wynagrodzenie należne do dnia rozwiązania stosunku pracy zostało mu wypłacone (wyrok z 19 marca 1998 r., sygn. akt I PKN 557/97).

Obowiązek zwrotu nienależnego wynagrodzenia na podstawie art. 122 k.p. może dotyczyć więc przede wszystkim pracowników zarządzających zakładem (instytucją), którzy „sami sobie” przyznali nienależne wynagrodzenie.

Czytaj także: Dokumentacja oraz wymagania przy zatrudnianiu pracownika samorządowego>>

Zawyżenie wynagrodzenia przez pracodawcę

Halina J., pracując na stanowisku dyrektora zarządu domów komunalnych, będącego samorządowym zakładem budżetowym, otrzymywała bardzo wysokie wynagrodzenie. Oprócz stałych składników dostawała nagrody, przyznawane uznaniowymi decyzjami dyrektora lub wicedyrektora zarządu dzielnicy. Zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (dalej: stara ustawa o pracownikach samorządowych) maksymalne miesięczne wynagrodzenie kierowników zakładów budżetowych nie mogło przekroczyć czterokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Wynagrodzenie Haliny J. było znacznie wyższe.

Zarząd domów komunalnych wniósł przeciwko Halinie J. pozew o zwrot części wypłaconego jej wynagrodzenia. Powództwo zostało jednak oddalone przez sądy kolejnych instancji. W kończącym sprawę wyroku z 9 stycznia 2007 r. (sygn. akt II PK 138/06) SN stwierdził, iż pracownik ma prawo uważać, że świadczenie wypłacane przez pracodawcę posługującego się wyspecjalizowanymi służbami jest spełniane zasadnie i zgodnie z prawem, a więc nie musi liczyć się z obowiązkiem jego zwrotu. W związku z tym jego obowiązek liczenia się ze zwrotem świadczenia ogranicza się zasadniczo do sytuacji, w których ma on świadomość nienależności świadczenia (...). Ciężar dowodu w tej kwestii spoczywa na pracodawcy.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia w tej sprawie były przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (dalej: k.c.), które stosuje się odpowiednio do stosunku pracy w sprawach nieunormowanych przepisami prawa pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z zasadami prawa pracy (art. 300 k.p.). Sąd Najwyższy wskazał, że Halina J. uzyskała świadczenie nienależne w rozumieniu art. 410 § 2 k.c. Pozew został jednak odrzucony na podstawie art. 409 k.c.

Artykuł 409 k.c. stanowi, że obowiązek wydania korzyści lub zwrotu jej wartości wygasa, jeżeli ten, kto korzyść uzyskał, zużył ją lub utracił w taki sposób, że nie jest już wzbogacony, chyba że wyzbywając się korzyści lub używając ją powinien był liczyć się z obowiązkiem zwrotu.

Halina J. otrzymane wynagrodzenie wydała w taki sposób, że nie była wzbogacona. Niezależnie od bieżących kosztów utrzymania siebie i dzieci poczyniła znaczne wydatki na kursy językowe, leczenie, remont mieszkania.

Zarząd domów komunalnych nie udowodnił, że Halina J. miała świadomość uzyskiwania nienależnych świadczeń – uznał SN. W uzasadnieniu wyroku wskazał w tym kontekście na wyrok SN z 27 maja 1999 r. (sygn. akt I PKN 78/99), w którym stwierdzono, iż zasadą jest, że w razie zużycia lub utraty korzyści obowiązek ich wydania lub zwrotu wygasa, natomiast utrzymanie tego obowiązku jest wyjątkiem, a wobec tego jego zakres nie może być interpretowany w sposób rozszerzający, a wręcz przeciwnie należy go, zwłaszcza w stosunkach pracy (...), ograniczać, wąsko pojmując „powinność” liczenia się z obowiązkiem zwrotu.

O braku obowiązku, na podstawie art. 409 k.c., zwrotu przez pracownika nienależnego wynagrodzenia wypłaconego przez pracodawcę, orzekał też SN w innych sprawach (wspomniany wyrok z 27 maja 1999 r. i wyrok z 7 sierpnia 2001 r., sygn. akt I PKN 408/00).

Czytaj także: Czy negatywną ocenę pracownika samorządowego można zaskarżyć do sądu>>

Analiza orzecznictwa SN prowadzi do wniosku, że podstawowe przesłanki, jakie powinny zaistnieć, aby pracownik, na podstawie art. 409 k.c., nie miał obowiązku zwrotu nienależnie pobranego wynagrodzenia są następujące:

● o wypłacie decyduje pracodawca (względnie upoważnione przez niego inne osoby),

● pracownik, który otrzymał wynagrodzenie, nie miał wpływu na te decyzje.

Taki pracownik nie może też ponosić odpowiedzialności na podstawie przepisów k.p. o pracowniczej odpowiedzialności materialnej (m.in. wspomnianego art. 122 k.p.), gdyż przyznanie nienależnego świadczenia nie następuje wskutek nienależytego wykonywania przez niego obowiązków pracowniczych, lecz w wyniku działania innych osób.

---

Przyznanie wynagrodzenia przez niewłaściwe osoby

Mariusz Ż., będąc burmistrzem, otrzymywał nagrody, o których przyznaniu decydowała przewodnicząca rady miasta. Została do tego upoważniona uchwałą rady. Po niespełna roku obowiązywania uchwały weszła w życie nowelizacja obowiązującej wówczas starej ustawy o pracownikach samorządowych, wprowadzająca zakaz przekazywania przez radę gminy (miasta) kompetencji do ustalania wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jej przewodniczącemu. Rada miasta uchyliła jednak wspomnianą uchwałę dopiero ponad rok po wejściu w życie tej nowelizacji. W czasie, gdy już obowiązywała nowelizacja starej ustawy o pracownikach samorządowych, a nie została jeszcze uchylona uchwała rady miasta, Mariusz Ż. otrzymał dwie nagrody decyzją przewodniczącej rady.

W wyroku z 18 maja 2007 r. (sygn. akt I PK 358/06) SN uznał, że Mariusz Ż. nie musi zwracać tych nagród, czego domagał się urząd miasta, powołując się przede wszystkim na art. 405 k.c.

Artykuł 405 k.c. stanowi, że kto bez podstawy prawnej uzyskał korzyść majątkową kosztem innej osoby, obowiązany jest do wydania korzyści w naturze, a gdyby to nie było możliwe, do zwrotu jej wartości.

Pracodawca powinien, stosownie do art. 405 k.c., wykazać, że pracownik bez podstawy prawnej uzyskał korzyść majątkową kosztem innej osoby. Tymczasem:

● nagrody zostały przyznane i wypłacone przez pracodawcę,

● za pracodawcę działał w tym zakresie upoważniony przez niego organ,

● nagrody mieściły się w granicach określonych przepisami o wynagradzaniu pracowników samorządowych.

Mimo że rada miasta nie respektowała ustawowego zakazu delegowania na jej przewodniczącego kompetencji do ustalania wynagrodzenia burmistrza, nie ma podstaw do zakwestionowania, że przyznanie nagród wynikało z czynności pracodawcy – uznał SN.

Sąd Najwyższy dopuszcza też niezwracanie wynagrodzeń przyznanych pracownikowi przez osoby (gremia) działające w imieniu pracodawcy, choć niemające uprawnień do decydowania o wynagrodzeniach, jeżeli ich wypłacenie czyni zadość zasadom współżycia społecznego.

Czytaj także: Awans pracownika samorządowego>>

Zgodnie z art. 411 pkt 2 k.c. nie można żądać zwrotu świadczenia, jeżeli spełnienie świadczenia czyni zadość zasadom współżycia społecznego.

Tak było w sprawie dyrektora generalnego spółki handlowej, który dwukrotnie otrzymał podwyżkę wynagrodzenia na mocy uchwał rady nadzorczej. Uchwały okazały się jednak nieważne, gdyż jeden z członków rady nadzorczej nie został poinformowany o terminach posiedzeń, na których były one podejmowane, mimo że wymóg informowania wszystkich członków rady o jej posiedzeniach wynikał z przepisów regulujących funkcjonowanie spółki. Nie brał on więc udziału w tych posiedzeniach rady nadzorczej.

Sąd Najwyższy w wyroku z 26 września 2000 r. (sygn. akt I PKN 42/00) uznał, że w tym przypadku zasadne jest zastosowanie art. 411 pkt 2 k.c. Przez ponad siedem lat nie doszło do podwyższenia wynagrodzenia dyrektora zgodnie z prawem. Jego wynagrodzenie było relatywnie niskie, zważywszy na zajmowane stanowisko, zaś podwyższone wynagrodzenie nie było wygórowane, odpowiadało rodzajowi wykonywanej pracy – uzasadnił SN.

Podobny pogląd wyraził SN w sprawie podwyżek wynagrodzenia zasadniczego prezesowi zarządu spółdzielni mieszkaniowej (wyrok z 17 lutego 2000 r., sygn. akt I PKN 537/99). Decyzję o podwyżkach w imieniu spółdzielni podejmowali przewodniczący komisji rewizyjnej i jeden lub dwóch członków zarządu. Tymczasem, zgodnie z prawem, potrzebna była uchwała komisji rewizyjnej.

Natomiast SN uznał, że nie można zastosować art. 411 pkt 2 k.c. w stosunku do nagród, które otrzymał prezes wspomnianej spółdzielni, również przyznawanych przez niewłaściwe osoby (w tym przypadku – zarząd spółdzielni) i nakazał ich zwrot wraz z odsetkami. Wskazał m.in., że:

● umowa o pracę zawarta z prezesem nie przewidywała innych składników wynagrodzenia poza wynagrodzeniem zasadniczym, nie mógł więc on liczyć na dodatkowe świadczenia,

● przyznawanie takich świadczeń nie miało żadnej podstawy prawnej, w spółdzielni nie było bowiem wewnętrznych uregulowań w tym zakresie.

Podstawy prawne

● Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 134, poz. 777)

● Ustawa z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. nr 54, poz. 310)

● Ustawa z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593; ost.zm. Dz.U. z 2006 r. nr 170, poz. 1218) – nie obowiązuje

● Ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (j.t. Dz.U. z 1998 r. nr 21, poz. 94; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 149, poz. 887)

● Ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 85, poz. 458)