Kontrola w jednostkach samorządu terytorialnego

Łukasz Sobiech
GP
2008-11-20

Działalność jednostek samorządu terytorialnego poddawana jest różnorodnym kontrolom. Przeprowadzać mogą je nie tylko wewnętrzne komisje, radni czy też sami mieszkańcy oceniający lokalne władze w wyborach i referendach. Uprawnienia kontrolne w stosunku do gmin, powiatów i samorządów województw posiadają również wojewodowie, regionalne izby obrachunkowe oraz Najwyższa Izba Kontroli.


Złożony proces decyzyjny, konieczność właściwego wydatkowania środków publicznych oraz właściwy rozwój gminy, powiatu i województwa wymagają od samorządowców racjonalnego podejścia do wykonywanych obowiązków. Samorządy powinny wykonywać powierzone im obowiązki zgodnie z ustalonymi procedurami. Aby zadania publiczne były wykonywane najlepiej, przewidziano różnorakie tryby kontroli w jednostkach samorządu terytorialnego.

Po pierwsze zgodność z prawem

Zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Z kolei organami nadzoru są prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Gdy już do tego dojdzie, mają one prawo do żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Termin, o którym mowa, wynosi 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymagane jest od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli określony organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę. Analogiczne przepisy znajdują się również w ustawie o samorządzie powiatowym i wojewódzkim.

Pojęciem nadzór objęto władcze kompetencje wobec organów gminy. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, ów nadzór to ingerencja w działalność gminną. Nadzór wojewody dotyczy w głównej mierze działalności prawotwórczej organów stanowiących gmin. Działalność nadzorcza wojewody w tym zakresie ma charakter wyłącznie korygujący, bowiem badaniu poddawane są akty uchwalone, które w razie niezgodności z prawem wojewoda unieważnia. Także do czynności o charakterze korygującym należy wydawanie zarządzeń zastępczych w sytuacji konieczności stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wobec braku skutecznych działań organów gminy w tym względzie oraz instancyjna i nadzwyczajna kontrola decyzji administracyjnych. Do czynności o charakterze prewencyjno-korygującym należy wnioskowanie wojewody do prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta w przypadkach powtarzającego się naruszania prawa i braku reakcji pomimo wezwań do zaprzestania niezgodnych z prawem działań.

Przesłanie uchwały do wojewody

Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przepisy porządkowe, o których mowa, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny. Akty prawa miejscowego przyjmuje rada gminy w formie uchwały. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt w formie zarządzenia. Zarządzenie takie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady. W razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej. Wójt przesyła przepisy porządkowe do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu.

Obowiązki wójta, burmistrza i prezydenta

Wójt musi przedłożyć wojewodzie uchwały rady gminy w ciągu siedmiu dni od dnia ich podjęcia. Z kolej akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu dwóch dni od ich ustanowienia. Na takich samych zasadach wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej.

Ważność uchwał

Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W taki przypadku sąd ma możliwość wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały lub zarządzenia wojewody. W trybie nadzoru organ, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie. Rozwiązanie takie nie ma zastosowania w przypadku uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W przypadku złożenia przez organ gminy skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd administracyjny wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia skargi do sądu.

Upływ terminu

Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, nie można stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia w terminie uchwały lub zarządzenia organowi nadzoru.

Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu, o którym mowa, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

4 ETAPY POSTĘPOWANIA NADZORCZEGO

1 Uchwały i akty do wojewody. Wójt, starosta, marszałek województwa zobowiązani są do przedłożenia wojewodzie uchwał odpowiednio rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa w ciągu siedmiu dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe przekazuje w ciągu dwóch dni od ich ustanowienia. Na tych samych zasadach wójt, starosta przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały objęte zakresem nadzoru izby.

2 Orzeczenie o nieważności. Uchwała lub zarządzenie organu gminy oraz uchwały organu powiatu i samorządu województwa sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia. Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie.

3 Wstrzymanie wykonania. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

4 Rozprawy przed sądem administracyjnym. W przypadku złożenia przez organ gminy, powiatu lub organ samorządu województwa skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd administracyjny wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia skargi do sądu.

Konsekwencje dla organów gminy

W razie powtarzającego się naruszenia przez radę gminy konstytucji lub ustaw, Sejm, na wniosek prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały rozwiązać radę gminy. W przypadku rozwiązania rady gminy prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra spraw wewnętrznych i administracji, wyznacza osobę, która do czasu wyboru rady gminy pełni jej funkcję. Jeżeli powtarzającego się naruszenia konstytucji lub ustaw dopuszcza się wójt, to wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku, występuje z wnioskiem do premiera o odwołanie wójta. W przypadku odwołania wójta prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra wewnętrznych i administracji, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję. Ponadto w razie braku nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy premier, na wniosek ministra spraw wewnętrznych i administracji, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat. Sytuacja taka nie może trwać dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Należy pamiętać, że ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy. W przypadku, gdy sytuacja nie ulegnie zmianie, prezes Rady Ministrów powołuje komisarza na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra spraw wewnętrznych. Komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy z dniem powołania.

Definicja pojęć

Kontrola - jest to czynność polegająca na sprawdzeniu działania stanu faktycznego i porównaniu ze stanem wymaganym (wyznaczonym) w normach prawnych, technicznych, ekonomicznych, regulaminach i instrukcjach sposobu postępowania (procedurach kontroli) oraz sformułowaniu wniosków i zaleceń pokontrolnych mających na celu zlikwidowanie nieprawidłowości, a także usprawnienie prac kontrolowanej jednostki.

Zalecenie pokontrolne - jest to polecenie podjęcia działania zmierzającego do usunięcia nieprawidłowości, niezgodności z normami prawnymi, regulaminami lub instrukcjami.

Wniosek pokontrolny - jest to propozycja wprowadzenia zmiany w kontrolowanej jednostce, mająca na celu usprawnienie lub poprawę organizacji pracy.

 

Nadzór regionalnej izby obrachunkowej

Izby obrachunkowe sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych: m.in. jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych, stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów, związków powiatów, stowarzyszeń powiatów, samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych, i innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:

• procedury uchwalania budżetu i jego zmian,

• budżetu i jego zmian,

• zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek,

• zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

• podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa,

• absolutorium.

Z kolei kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności. Regionalne izby obrachunkowe przeprowadzają co najmniej raz na cztery lata kompleksową kontrolę gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego.

Przebieg kontroli

O zakresie i terminie rozpoczęcia kontroli prezes izby lub osoba przez niego upoważniona powiadamia kierownika jednostki kontrolowanej, a w przypadku kontroli samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych, i innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego również właściwy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Powiadomienia o terminie kontroli kompleksowej dokonuje się nie później niż na siedem dni przed jej rozpoczęciem. Kierownik jednostki kontrolowanej jest obowiązany zapewnić warunki niezbędne do sprawnego przeprowadzenia kontroli. W związku z wykonywaną kontrolą inspektorzy mają prawo:

• żądania niezbędnych informacji dotyczących działalności kontrolowanych jednostek, w szczególności ich gospodarki finansowej z zakresu realizacji budżetu oraz gospodarki finansowej,

• wstępu na teren i do pomieszczeń jednostek kontrolowanych,

• wglądu w dokumentację związaną z dysponowaniem środkami pieniężnymi, łącznie z kontrolą stanu kasy,

• wglądu w dokumentację związaną z gospodarką środkami rzeczowymi,

• wglądu w dokumentację związaną z gospodarką finansową kontrolowanej jednostki,

• zabezpieczania dokumentów i innych dowodów,

• wglądu w indywidualną dokumentację podatkową podmiotów ponoszących ciężary publiczne na rzecz jednostek samorządu terytorialnego,

• dostępu do danych osobowych dotyczących kwalifikacji i uposażenia pracowników samorządowych,

• sporządzania lub zlecania sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów oraz wyciągów z dokumentów.

Natomiast pracownicy jednostki kontrolowanej obowiązani są do udzielenia inspektorowi wyjaśnień ustnych lub pisemnych w sprawach dotyczących przedmiotu kontroli w zakresie wynikającym z powierzonych im czynności służbowych. Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki oraz skarbnik (główny księgowy) lub ich zastępcy. Kierownik jednostki kontrolowanej lub jego zastępca może odmówić podpisania protokołu, składając w ciągu trzech dni od daty jego otrzymania pisemne wyjaśnienie co do przyczyn tej odmowy. Uprawnienie takie przysługuje również skarbnikowi (głównemu księgowemu) lub jego zastępcy. Odmowę podpisania protokołu i złożenie wyjaśnień inspektor odnotowuje w protokole. Fakt ten nie stanowi przeszkody do podpisania protokołu przez inspektora i realizacji ustaleń kontroli. Na podstawie wyników kontroli izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. Wystąpienie pokontrolne przekazuje się kontrolowanej jednostce nie później niż w terminie 60 dni od dnia podpisania protokołu kontroli. Kontrolowana jednostka jest obowiązana w terminie 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia zawiadomić izbę o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżenia do kolegium izby. Zastrzeżenie składa właściwy organ jednostki kontrolowanej w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego za pośrednictwem prezesa izby. Podstawą zgłoszenia zastrzeżenia może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Informację o stwierdzonych nieprawidłowościach w zakresie danych dotyczących naliczania subwencji i rozliczeń dotacji celowych prezes izby przekazuje organom dokonującym podziału tych środków.

Działalność nadzorcza

Regionalna izba obrachunkowa, która prowadzi postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej w całości lub w części budżet lub jego część dotknięte nieważnością ustala kolegium izby. Do zadań izby w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego należy m.in: wydawanie, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, opinii o możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu papierów wartościowych, opiniowanie możliwości sfinansowania deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz prognozy kształtowania się długu jednostki samorządu terytorialnego, wydawanie opinii o wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawie absolutorium oraz opinii w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium oraz rozpatrywanie spraw dotyczących powiadomień przez skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego) o przypadkach dokonania kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika, zgodnie z odrębnymi ustawami.

Kontrola komisji rewizyjnej

Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. W tym celu powołuje komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje przewodniczącego bądź wiceprzewodniczących rady. Do szczególnych kompetencji komisji rewizyjnej należy opiniowanie wykonania budżetu gminy. Komisja występuje również z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Komisja rewizyjna wykonuje również inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy. Warto jednak pamiętać, że kontrola sprawowana przez komisję rewizyjną, może być realizowana przez radnych, którzy są do tego merytorycznie nieprzygotowani. Na uwagę zasługuje również fakt, że ze zgromadzonych akt kontroli można wyciągnąć niekoniecznie prawidłowe wnioski i zalecenia pokontrolne.

Komisja rewizyjna może kontrolować działalność gminnych jednostek organizacyjnych tylko z upoważnienia rady gminy, zawartego w rocznym planie kontroli uchwalonym przez radę, ponieważ kompetencja ta jest wyraźnie przypisana radzie gminy w art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Bez dodatkowego upoważnienia - zgodnie z art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - komisja rewizyjna opiniuje tylko wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielania lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Jeżeli chodzi o kontrolę gospodarki finansowej w danej gminnej jednostce organizacyjnej, praktyka pokazuje, że komisja rewizyjna będzie najlepiej działać przez powołanie z własnego grona, np. trzyosobowego zespołu kontrolnego, na czele którego powinien stać przewodniczący zespołu. Zespół kontrolny powinien przeprowadzić kontrolę pod względem legalności, celowości, gospodarności i rzetelności.

Na kilka dni, np. siedem, przed rozpoczęciem kontroli należy powiadomić kierownika gminnej jednostki organizacyjnej o kontroli. Statuty nadają członkom zespołu kontrolującego prawa do: wstępu do pomieszczeń jednostki kontrolowanej, wglądu w dokumenty, wzywania pracowników jednostki kontrolowanej do złożenia wyjaśnień, sporządzania zestawień, odpisów i kopii dokumentów jednostki kontrolowanej. Po przeprowadzeniu kontroli w terminie siedmiu dni zespół powinien sporządzić w czterech egzemplarzach protokół kontroli. Protokół ten następnie w oryginale przekazywany jest przewodniczącemu rady za pośrednictwem przewodniczącego komisji rewizyjnej, zaś kopia pozostaje w dokumentacji komisji rewizyjnej. Kolejne kopie protokołu komisja rewizyjna powinna przekazać wójtowi i kierownikowi gminnej jednostki organizacyjnej. Kierownik jednostki kontrolowanej zapoznaje się z protokołem, co potwierdza się na protokole stosowną adnotacją z podpisem kierownika. Kierownik, do którego zostało skierowane wystąpienie pokontrolne, jest zobowiązany w terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia zawiadomić komisję rewizyjną o sposobie realizacji wniosków i zaleceń. Komisja rewizyjna przedstawia radzie gminy sprawozdanie z wyników kontroli i wykonania zaleceń. W związku ze szczególnym charakterem komisji rewizyjnej, jej tryb działania oraz zespołów kontrolnych może określać regulamin komisji rewizyjnej danej rady gminy, który jest załącznikiem do statutu gminy. Dopuszczalne jest uregulowanie w regulaminie komisji rewizyjnej problemów organizacyjnych i biurowych wpływających na sprawne funkcjonowanie tej komisji. Pogląd ten został zaakceptowany przez doktrynę i orzecznictwo. Należy jednak zwrócić uwagę, że regulamin komisji rewizyjnej danej rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co uregulowane jest w ustawie.

Czynności podejmowane podczas kontroli, aby odniosła ona efekt

• porównanie stanu faktycznego ze stanem określonym w normach prawnych, technicznych, regulaminach i instrukcjach postępowania,

• ustalenie nieprawidłowości,

• ustalenie przyczyn nieprawidłowości (obiektywnych - niezależnych od działania jednostki kontrolowanej, subiektywnych - zależnych od jej działania),

• sformułowanie wniosków i zaleceń zmierzających do likwidacji nieprawidłowości, usprawnienia działalności, osiągnięcia lepszych efektów,

• omówienie wyników kontroli z kierownikiem kontrolowanej jednostki lub komórki organizacyjnej.

 

Kontrola wewnętrzna

Wewnętrzne procedury kontrolne oznaczają takie zaprogramowanie przez kierownictwo pracy urzędu, aby postępowanie urzędników samorządowych było zgodne przede wszystkim z obowiązującymi przepisami prawa. Przede wszystkim należy pamiętać, że w każdym urzędzie wszelkie regulaminy i instrukcje wprowadza się w drodze zarządzenia wójta. Niemniej jednak procedurę kontroli ustala również rada gminy w drodze uchwały(np. procedury kontroli stosowane przez komisję rewizyjną). Zgodnie z powszechnie przyjętą praktyką stosowaną przez jednostki samorządu terytorialnego przepisy dotyczące procedury kontrolnej można zamieścić bezpośrednio w treści zarządzenia lub w jego załączniku. W rzeczywistości załączników jest najczęściej kilka. Podstawowe funkcje kontroli to: sprawdzanie i ocenianie prawidłowości pracy oraz wydawanie zaleceń i wniosków pokontrolnych.

Kontrola wewnętrzna obejmuje przede wszystkim czynności polegające na sprawdzeniu kierunków działania, doboru środków i wykonanie zadań przez komórki organizacyjne urzędu oraz jednostki organizacyjne danej gminy. Celem kontroli jest w szczególności:

• zbieranie i przedstawienie wójtowi bieżącej, obiektywnej informacji niezbędnej do podnoszenia jakości pracy i działalności urzędu oraz jednostek organizacyjnych gminy,

• badanie zgodności działania z obowiązującymi przepisami prawa oraz ocena procesów gospodarczych i innych rodzajów działalności służących zaspokajaniu potrzeb mieszkańców gminy,

• ujawnianie niesprawnej organizacji pracy, niegospodarnosci, marnotrawstwa mienia,

• ustalanie przyczyn i skutków stwierdzonych nieprawidłowosci, jak również osób za nie odpowiedzialnych oraz wskazywanie sposobów i środków umożliwiających usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień,

• analizowanie stopnia wykonania zaleceń pokontrolnych, przeprowadzanie ponownej kontroli oraz wykorzystywanie materiałów pokontrolnych do doskonalenia działalności jednostek kontrolowanych,

• analizowanie i przedstawianie wójtowi informacji o stopniu wykorzystania przez komórki organizacyjne urzędu oraz jednostki organizacyjne gminy materiałów pokontrolnych innych podmiotów uprawnionych do kontroli.

System kontroli w urzędzie obejmuje przede wszystkim kontrolę wewnętrzną urzędu i następczą w jednostkach organizacyjnych gminy. Kontrolę wewnętrzną wykonują przede wszystkim: kierownicy referatów(wydziałów) w stosunku do pracowników w zakresie określonym w przydzielonym zakresie czynności, pracownicy zatrudnieni na stanowisku pracy ds. kontroli wewnętrznej, pełnomocnicy do spraw ochrony informacji niejawnych bądź doraźne zespoły powoływane przez wójta(burmistrza, prezydenta miasta). Czynności kontrolne wykonują równie zgodnie z właściwym podziałem zadań i kompetencji wójt, jego zastępcy, sekretarz i skarbnik.

Kontrola wewnętrzna prowadzona jest w urzędzie jako:

• kontrola wstępna, która ma na celu zapobieganie nieporządanym lub nielegalnym działaniom,

• kontrola bieżąca, polegająca na badaniu czynności i operacji w toku ich wykonywania,

• kontrola następcza, obejmująca badanie stanu faktycznego i dokumentów odzwierciedlających czynności już wykonane.

W razie ujawnienia, w toku wykonywania kontroli wstępnej, nieprawidłowości, kontrolujący zwraca bezzwłocznie źle sporządzone dokumenty z wnioskiem o dokonanie zmian lub uzupełnienie bądź odmawia podpisu dokumentów nierzetelnie sporządzonych, nieprawidłowych lub dotyczących działań sprzecznych z przepisami.

W przypadku ujawnienia nadużycia lub innych nieprawidłowości kontrolujący powinien niezwłocznie zawiadomić bezpośredniego przełożonego oraz zabezpieczyć dokumenty i przedmioty stanowiące dowód w sprawie.

Z kolei kontrolę następczą w jednostkach organizacyjnych gminy sprawują referaty (wydziały) i stanowiska pracy wykonujące zadania w zakresie nadzoru nad jednostkami organizacyjnymi gminy bądź pozostałe podmioty uprawnione do przeprowadzania kontroli wewnętrznej. Należy podkreślić, że nadzór nad działalnością kontrolną sprawuje wójt.

Działalność kontrolna poza doraźnymi i nadzwyczajnymi potrzebami wykonywana jest na podstawie ogólnego rocznego planu kontroli. Czynności kontrolne należy udokumentować w postaci protokołu pokontrolnego. Protokół winien być sporządzony w ciągu siedmiu dni od dnia zakończenia kontroli.

W przypadku braku uchybień można odstąpić od sporządzenia protokołu i ograniczyć się do sporządzenia notatki służbowej. Jeżeli w wyniku kontroli zostały stwierdzone uchybienia w działalności kontrolowanej jednostki, należy sporządzić zalecenia pokontrolne.

Jeżeli w protokole występują uwagi, wnioski bądź zalecenia pokontrolne, oprócz osoby kontrolującej i kierownika jednostki kontrolowanej protokół przedkłada się do podpisu wójtowi lub osobie przez niego upoważnionej. Protokół traktowany jest w tym przypadku jako wystąpienie pokontrolne. Kopie protokołu wydaje się wszystkim zainteresowanym wymienionym w zakończeniu protokołu. Fakt odbioru powinni oni potwierdzić poprzez złożenie podpisu.

Kierownik jednostki kontrolowanej może odmówić podpisania protokołu, składając pisemne wyjaśnienie przyczyn odmowy. Odmowa podpisania protokołu przez kierownika jednostki kontrolowanej nie stanowi przeszkody do podpisania protokołu przez osoby kontrolujące i nie wstrzymuje toku dalszych czynności kontrolnych. Informację o odmowie podpisania i jej przyczynach zamieszcza się w protokole. Kierownik kontrolowanej jednostki (lub komórki organizacyjnej urzędu) zobowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni, wykonać zalecenia pokontrolne, jak również pisemnie powiadomić wójta o podjętych działaniach. W informacji odnieść się należy także do sformułowanych uwag i wniosków pokontrolnych mających usprawnić funkcjonowanie jednostki (komórki organizacyjnej).

Organy kontroli zewnętrznej

W urzędzie oraz w gminnych jednostkach organizacyjnych mogą być przeprowadzane kontrole przez uprawnione do tego organy kontroli zewnętrznej. Kontrole te prowadzone są w urzędzie i gminnych jednostkach organizacyjnych jako:

• kompleksowe - obejmujące ocenę realizacji całokształtu zadań kontrolowanych jednostek,

• problemowe - obejmujące ocenę realizacji wybranego zagadnienia lub grupy zadań,

• doraźne - obejmujące ocenę całokształtu lub wycinka działalności kontrolowanych jednostek w przypadku stwierdzenia zaniedbań, uzasadniających natychmiastową ingerencję,

• sprawdzające - obejmujące ocenę stopnia realizacji zaleceń i wniosków wydanych w wyniku przeprowadzonych uprzednio kontroli.

Właściwy urzędnik ds. kontroli wewnętrznej w przypadku kontroli zewnętrznej współpracuje z przedstawicielami organów kontroli zewnętrznej w zakresie zapewnienia warunków i środków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli w urzędzie, prowadzi ewidencje i dokumentacje z kontroli, koordynuje udzielanie wyjaśnień oraz przygotowywanie przez pracowników projektów odpowiedzi na wnioski i zalecenia pokontrolne oraz nadzoruje realizacje zaleceń i wniosków pokontrolnych. Odpowiedzi na wnioski i zalecenia pokontrolne udziela wójt.

Inaczej w spółkach kapitałowych

Jak już o była o tym mowa, rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Inaczej sytuacja wygląda, gdy w gminie funkcjonuje gmina osoba prawna. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, gminą osobą prawną jest tylko spółka osobowa, w której gmina posiada 100 proc. udziałów (akcji). Taką spółką może być tylko spółka akcyjna albo spółka z o.o. To z kolei oznacza, że spółki te są odrębnym od gminy podmiotami prawa.

Dalsze konsekwencje istnienia gminnej spółki przewiduje kodeks spółek handlowych, zgodnie z którym z chwilą wpisu do rejestru gminne spółki stają się podmiotami praw i obowiązków jako osoby prawne. Z kolei wspólnicy spółek kapitałowych są właścicielami udziałów lub akcji spółek i nie ponoszą odpowiedzialności za ich zobowiązania. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2000 r. nr 94, poz. 1037 ze zm.) reguluje również kwestię kontroli, wskazując także organy uprawnione do jej wykonania. Zgodnie z przepisami każdemu wspólnikowi przysługuje prawo kontroli. W tym celu wspólnik lub wspólnik z upoważnioną przez siebie osobą może w każdym czasie przeglądać księgi i dokumenty spółki, sporządzać bilans dla swego użytku lub żądać wyjaśnień od zarządu. Dodatkowo postanowienia kodeksu przewiduje fakultatywną co do zasady (obligatoryjna, gdy w spółkach, w których kapitał zakładowy przewyższa kwotę 500 tys. zł, a wspólników jest więcej niż dwudziestu pięciu) kontrolę instytucjonalną wykonywaną przez radę nadzorczą lub komisję rewizyjną (albo i oba te organy).

W przypadku spółki akcyjnej funkcję kontrolną pełni rada nadzorcza.

Powołane przepisy dotyczące kontroli w spółkach kapitałowych są zatem przepisami szczególnymi w stosunku do postanowień zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. Oznacza to, że komisja rewizyjna nie może prowadzić bezpośredniej kontroli w gminnych spółkach kapitałowych. Może natomiast wykonywać w stosunku do wymienionych podmiotów kontrolę pośrednią, polegającą na badaniu aktywności wójta, wykonującego w nich prawa i obowiązki wspólnika.

Orzecznictwo

Kompetencje wojewody

Z regulacji przepisu art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej. Domniemanie kompetencji wojewody powoduje, że pojęcie spraw finansowych, o których mowa w art. 171, ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, nie można interpretować rozszerzająco. W innym przypadku każde zadanie z zakresu kompetencji samorządu gminnego, którego realizacja rodzić będzie skutki finansowe, należałoby zaliczyć do spraw finansowych. Z tego względu ustawodawca konstruuje katalog spraw należących do właściwości rzeczowej regionalnej izby obrachunkowej, określając przedmiot tych uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, których legalność nadzorują Regionalne Izby Obrachunkowe - wyrok WSA w Białymstoku z 16 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Bk 476/05.

Wybór komisji rewizyjnej

Uchwała o wyborze komisji rewizyjnej nie może być dowolna. Winna brać się pod uwagę skład liczebny komisji ustalony w statucie zgodnym z ustawą oraz uwzględniać obowiązek wejścia do komisji przedstawicieli wszystkich klubów z zachowaniem trybu i zasad ustalonych w statucie - wyrok WSA w Białymstoku z 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt SA/Bk 461/07.

Polecenia wydawane przez komisję

Komisja rewizyjna rady gminy nie jest upoważniona do wydawania pracownikowi samorządowemu poleceń dotyczących jego pracy (art. 16 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz.U. nr 21, poz. 124 ze zm.) - wyrok Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 7 grudnia 2000 r., I PKN 136/2000.

Skład komisji rewizyjnej

Okoliczność, że klub radnych ponownie zgłosił do komisji rewizyjnej kandydata odrzuconego przez radę, a rada nie zmieniła stanowiska w jego ocenie, nie uzasadnia powołania komisji w składzie mniejszym o jednego członka, wobec jednoznacznej treści art. 18a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 23 sierpnia 2007 r., II SA/Bk 461/2007.

Łukasz Sobiech

lukasz.sobiech@infor.pl

PODSTAWA PRAWNA

• Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).

• Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.).

• Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.).

• Ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 ze zm.).

1

Zobacz wszystkie artykuły »

Zobacz inne publikacje i serwisy dla specjalistów w sektorze publicznym

  • Rachunkowość Budżetowa
  • Poradnik Rachunkowości Budżetowej
  • Poradnik Oświatowy
  • Poradnik Instytucji Pomocy Społecznej
  • Poradnik Organizacji Non Profit
Pomóż nam lepiej dostosować nasz portal
do Twoich potrzeb. Zaznacz jedną odpowiedź.

Czy jesteś: