Komunalizacja przez gminy mienia państwowego - orzeczenie NSA

Pod koniec lutego 2017 r. NSA podjął uchwałę dotyczącą problematyki komunalizacji przez gminy mienia państwowego znajdującego się we władaniu przedsiębiorstwa PKP.

Uchwałą z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Wniosek Prezesa NSA w związku z rozbieżnościami w orzecznictwie

Powyższa uchwała została podjęta na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który z uwagi na występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych (a zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego) rozbieżności wystąpił o wyjaśnienie: „Czy pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)?”.

W uzasadnieniu wniosku Prezes NSA wskazał, że analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszącego się do kwestii ustalenia stanu prawnego nieruchomości, znajdujących się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, które to nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa stały się mieniem gmin, a więc w zakresie ustalenia, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP dysponowało tytułem prawnym do wspomnianych nieruchomości – a jeżeli tak, to jakim – wyłączającym możliwość komunalizacji, ujawniła istnienie dwóch odmiennych stanowisk.

Zgodnie z pierwszym poglądem, w myśl art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) następowało w odniesieniu do mienia „należącego do” rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym wyżej organom (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. I OSK 2526/14).

Zobacz również: Zarządzanie nieruchomościami

Zgodnie natomiast z drugim a przy tym odmiennym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez względu na to czy PKP legitymuje się obecnie dokumentami wykazującymi przekazanie mu konkretnych gruntów, może udowodnić wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Fakt zaś taki stanowi przeszkodę do komunalizacji (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2016 r., sygn. I OSK 3397/15).

Uzasadnienie uchwały

Podejmując uchwałę w odpowiedzi na przedstawione przez Prezesa NSA pytanie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak udokumentowania tytułu prawnego w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyklucza uznanie, iż nieruchomość pozostawała we władaniu przedsiębiorstwa PKP, a co za tym idzie, brak możliwości wykazania tytułu władania gruntem prowadzi do wniosku, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i jako taka podlegała ustawowej komunalizacji, to jest nabyciu przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie cyt. art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w wersji obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r., państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Natomiast jak stanowi art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1. rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2. przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3. zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Zdaniem 7-osobowego składu NSA podejmującego uchwałę, zasadniczym powodem powyższego stwierdzenia jest to, iż nieruchomości, znajdujące się w faktycznym posiadaniu PKP, co do których nie została wydana decyzja administracyjna o oddaniu gruntu w zarząd, nie mogły być uznane za należące do tego przedsiębiorstwa, w rozumieniu przysługiwania tytułu prawnego w postaci zarządu powstałego z mocy prawa, po dacie uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, które nastąpiło na mocy przepisów ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Jednocześnie NSA wskazał, że ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa.

Jak wskazał ponadto NSA, w wypadku wykazania przez PKP istnienia prawa zarządu tą częścią mienia ogólnonarodowego, należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego lub przedsiębiorstw państwowych, dla których ww. organy pełnią funkcję organu założycielskiego, grunty (lub inne składniki majątku) pozostałyby własnością Skarbu Państwa. Skoro nie sposób zasadnie twierdzić, że od dnia uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa „Polskie Koleje Państwowe” wydany został akt prawny powodujący powstanie zarządu nieruchomościami posiadanymi przez PKP z mocy prawa, to – w ocenie NSA – należy rozważyć, czy przedsiębiorstwo to nie uzyskało prawa zarządu lub innego tytułu prawnego do władania w odniesieniu do gruntów, podlegających komunalizacji z mocy prawa, zgodnie z ww. ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, na podstawie decyzji administracyjnej lub czynności prawnej. W tym zakresie NSA wskazał, że rozważenie – to zawsze ad casum - takiej okoliczności przez sąd administracyjny wymaga jednak uprzedniego dokonania oceny dowodów, przedstawionych przez stronę (w szczególności przez PKP) na okoliczność powstania i istnienia takiego prawa, jako okoliczności niewynikającej wprost z przepisu ustawy. Dowodem może być więc decyzja administracyjna o oddaniu w zarząd lub dokument stwierdzający dokonanie jednej z dwóch, przez ustawę z 1985 r. wymienionych, czynności prawnych: umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa nabycia nieruchomości (protokół zdawczo – odbiorczy na podstawie dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa „Polskie Koleje Państwowe”, nie został uchwalony żaden akt prawny przyznające PKP nabycie prawa zarządu ex lege.

Jednocześnie NSA wskazał, że sama decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie może być dowodem na istnienie prawa, ale na okoliczność wysokości wymierzonej opłaty. Dopóki to z treści aktu prawnego nie będzie wynikało, że podmiot nabywa mienie w zarząd, to nie można skutecznie prawnie twierdzić, że akt jest dowodem na powstanie zarządu. Tym samym, zdaniem NSA, decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu.

Podsumowując dokonane w uzasadnieniu do uchwały rozważania, NSA na ich marginesie wskazał ponadto, że dla odpadnięcia podstawy prawnej zarządu, powstałego z mocy ustawy (rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r.) nie była potrzebna ustawa wywłaszczeniowa. Odpadnięcie podstawy ustawowej, rozumianej, jako causa zarządu PKP, która nastąpiła w wyniku uchylenia ww. rozporządzenia z 1926 r. spowodowała ustanie zarządu ustawowego.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że kwestia upływu czasu posiadania nieruchomości przez PKP, może być okolicznością mogąca prowadzić do nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie. Co jednak istotne, skutek w postaci przejścia własności następuje z mocy prawa (art. 172 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego), ale wyłącznym dowodem na taką okoliczność jest postanowienie sądu, wydane po przeprowadzeniu postępowania nieprocesowego (art. 610 § 1 w zw. z art. 679 Kodeksu postępowania cywilnego).

Podsumowanie

Podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwała dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie o sygn. I OPS 2/16 dotyka szczególnie istotnej dla wszystkich gmin w Polsce problematyki komunalizacji mienia państwowego. Co ważne, wydana przez NSA uchwała jest wiążąca dla wszystkich składów sądów administracyjnych orzekających w podobnych sprawach, jednakże nie stanowi ona podstawy do wznowienia, czy też nawet stwierdzenia nieważności prawomocnie i ostatecznie zakończonych już postępować.

Stanowisko zaprezentowane w powyższej uchwale oznacza, że gminy, na terenie których znajdują się ww. nieruchomości powinny wystąpić o wydanie na ich rzecz decyzji komunalizacyjnej, która – co warto podkreślić – nie ma charakteru konstytutywnego a wyłącznie deklaratoryjny, a tym samym potwierdza jedynie fakt przejścia prawa własności danej nieruchomości na rzecz właściwej gminy w dniu 27 maja 1990 r. Zaznaczyć jednak należy, że PKP będą mogły w takiej sytuacji – jak wskazał sam NSA w uzasadnieniu do uchwały – zażądać ustalenia prawa własności tejże nieruchomości w drodze zasiedzenia, czego dokonuje sąd w drodze postanowienia po przeprowadzeniu stosownego postępowania nieprocesowego w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego.

Jednocześnie – co szczególnie istotne – gminy mają również możliwość wystąpienia do sadu o wynagrodzenie od PKP za bezumowne korzystanie z nieruchomości w tym czasie, jednakże należy liczyć się z tym, że w takim przypadku PKP również może bronić się zarzutem zasiedzenia tych nieruchomości.

Mateusz Karciarz

prawnik, doktorant na WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl