Przewidywane zmiany zachowań nabywczych gmin
Jednym z dających się przewidzieć skutków nowelizacji u.c.p.g., deregionalizującej rynek gospodarki odpadami komunalnymi w zakresie zmieszanych (niesegregowanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów jest:
1. wzrost odsetka udzielania zamówień kompleksowych,
2. wzrost ilości zamówień na zagospodarowanie odpadów komunalnych, które zostaną udzielone w jednym z trybów podstawowych (odsetka względem wykorzystania trybu zamówienia z wolnej ręki).
Wzmożone prawdopodobieństwo wystąpienia ww. zmian występuje w tych obszarach terytorialnych rynku gospodarki odpadami, w których dotychczas funkcjonowała wyłącznie jedna instalacjach o statusie RIPOK. W warunkach monopolu zawarcie umowy na zagospodarowanie odpadów komunalnych, w warstwie proceduralnej, było stosunkowo bezproblemowe albowiem mogło nastąpić w trybie zamówienia z wolnej ręki (art. 67 ust. 1 pkt 1 lit a P.z.p.). Dodatkowo na podmiocie prowadzących RIPOK ciążył, mocą uchylonego art. 9l ust. 1 u.c.p.g., ustawowy obowiązek zawarcia umowy na zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów zielonych ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy wykonują swoją działalność w ramach regionu gospodarki odpadami komunalnymi lub z gminą organizującą odbieranie odpadów komunalnych, wchodzącą w skład regionu gospodarki odpadami komunalnymi (w granicach posiadanych mocy przerobowych).
W dotychczasowej praktyce trudności ujawniały się jednak w faktycznej dostępności instalacji RIPOK, a to ze względu na limitację przysługujących im mocy przerobowych. Wskazany stan ulegnie, przynajmniej częściowej zmianie, albowiem deregionalizacja zagospodarowania ww. frakcji odpadów komunalnych, skutkować będzie odpadnięciem przesłanki do udzielenia zamówienia w trybie z wolnej ręki z powołaniem na istnienie monopolu. W konsekwencji gminy w szerszym zakresie zobowiązane będą do udzielania zamówień na zagospodarowanie odpadów komunalnych w jednym z trybów podstawowych – przetargu nieograniczonego albo ograniczonego. Jedynie na marginesie należy wskazać, że zapewnienie przez gminę realizacji zadania polegającego na samoistnym zagospodarowaniu odpadów, nie musi następować poprzez udzielenie zamówienia publicznego, lecz może nastąpić również w innych formułach – np. w ramach umowy PPP.
Obowiązek stosowania trybu przetargowego, może skłonić gminy, dotychczas udzielające odrębnie zamówień na odbiór oraz na zagospodarowanie odpadów komunalnych, do udzielenia zamówienia kompleksowego. W konsekwencji deregionalizacja zagospodarowania odpadów zmieszanych oraz bioodpadów, może wywołać odmienny skutek niż pierwotnie postulowany przez projektodawców zmian u.c.p.g tj. ograniczenia stopnia udzielania zamówień kompleksowych. Na marginesie należy wskazać, że w trakcie prac legislacyjnych, usunięto art. 6d ust. 1a projektu nowelizacji z dnia 18 marca 2019 r, który miał obligować zamawiających do udzielania odrębnych zamówień na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych.
Kryteria oceny ofert – analiza praktyki
Jedną z wielu różnic występujących pomiędzy trybem przetargowym, a trybem z wolnej ręki, jest konieczność ustanowienia kryteriów oceny ofert, którymi następuje mierzenie korzyści transakcyjno-kontraktowych wynikających z przyjęcia konkretnej propozycji ofertowej. Problematyka właściwego doboru kryteriów oceny ofert, nabiera szczególnie doniosłego znaczenia w świetle swoistość usługi jaką jest zagospodarowanie odpadów komunalnych, w szczególności specyfiki środowiskowej oraz kosztowej.
W oparciu o analizę 200 ostatnio zamieszczonych w BZP ogłoszeń o zamówieniu oraz 200 ogłoszeń o zamówieniu opublikowanych w Dz. Urz. UE można wskazać, że dominującym modelem udzielania zamówień w zakresie gospodarki odpadami jest udzielanie zamówień kompleksowych. Niewielki odsetek spośród 400 wszczętych ostatnio zamówień, stanowią zamówienia wyłącznie na zagospodarowanie odpadów komunalnych.
Analiza ww. ogłoszeń pozwala wskazać, że większość zamawiających przewidziało wybór oferty najkorzystniejszej przy wykorzystaniu pozacenowych kryteriów oceny ofert, przy czym wszyscy badani przypisali im wagę 40%. Powyższe odpowiada regule wiodącej wynikającej z art. 91 ust. 2a P.z.p. W większości przypadków pozacenowe kryteria oceny nie wykazywały szczególnego dostosowania do skonkretyzowanego przedmiotu zamówienia, tj. zagospodarowania odpadów komunalnych i miały charakter uniwersalny (tj. często spotykany w przypadku innych przedmiotów zamówienia). Do takiej kategorii zaliczyć można przede wszystkim kryterium terminu płatności faktury (ogłoszenie nr 2019/S 158-391017 opublikowane w Dz. Urz. UE dnia 19 sierpnia 2019 r.; ogłoszenie nr 584677-N2019 zamieszczone w BZP dnia 9 sierpnia 2019 r.; ogłoszenie nr 586417-N-2019 zamieszczone w BZP dnia 14 sierpnia 2019 r.; ogłoszenie nr 588474-N-2019 zamieszczone w BZP dnia 21 sierpnia 2019 r.; ogłoszenie nr 589171-N-2019 zamieszczone w BZP dnia 23 sierpnia 2019 r.).
Zobacz: Zadania
Do kryteriów w większym stopniu uwzględniających specyfikę przedmiotu zamówienia zaliczyć można:
1. godzin otwarcia instalacji (ogłoszenie nr 574285-N-2019 zamieszczone w BZP dnia 16 lipca 2019 r.),
2. stopnia odzysku (ogłoszenie nr 593847-N-2019 zamieszczone w BZP dnia 5 września 2019 r.),
3. odległości instalacji od granic gminy (ogłoszenie nr 2019/S 170-415702 opublikowane w Dz. Urz. UE dnia 4 września 2019 r. – zaznaczenia wymaga, że wskazane kryterium zostało zastąpione, poprzez publikację ogłoszenia nr 2019/S 182-444185 z dnia 20 września 2019 r., kryterium terminu płatności),
4. kosztu eksploatacji zamówienia związanego z dojazdem do instalacji - odległość Zamawiającego od instalacji (ogłoszenie nr 600154-N-2019 zamieszczone w BZP dnia 20 września 2019 r.).
Powyżej wskazane kryteria odwołujące się do odległości instalacji od gminy lub kosztu transportu odpadów z gminy do instalacji, podejmują próbę obiektywnego i merytorycznie uzasadnionego zróżnicowania ofert, ze względu na zaoferowaną instalację do zagospodarowania odpadów komunalnych. Transport odpadów jest zarówno czynnikiem kosztotwórczym jak i negatywnie wpływającym na środowisko. Względem kryteriów oceny ofert podejmujących próbę obiektywnego ocenienia odmiennych warunków transakcyjno-kontraktowych wiążących się z wyborem jednej z ofert, należy wskazać, że zasadniczo bezpieczniejsze jest wykorzystanie kryterium kosztowego, niż kryterium odległości, w szczególności jeżeli w ramach kryterium odległości, oferty oceniane są bez korelacji dystansu do kosztów, które poniesie zamawiający w związku z transportem odpadów komunalnych w danej odległości.
Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r., KIO 1593/19, podniosła że „ustanowienie przez zamawiającego premiowanych punktowo okręgów tylko do 30 km nie może być uznane jako zgodne z zasadą przejrzystości. Np. w przypadku zaoferowania nieznacznie lepszych danych w kryteriach ceny i jakości, ale w odległości np. 120 km od zamawiającego, to taki wykonawca »wygra« ze znacznie bliższą instalacją. Odległość 120 km została przywołana na rozprawie dwukrotnie przez samego zamawiającego, który zwłaszcza na propozycję odwołującego innego określenia kryterium odległości stwierdził cyt. »Struktura kryterium zaproponowana przez odwołującego przy np. 120 km odległości nie gwarantuje nieponoszenia przez zamawiającego kosztów transportu w nieproporcjonalnie wysokich wymiarach«. Dlatego Izba musi stwierdzić, że zamawiający analizował przyznawanie punktów zależnie od różnej odległości instalacji wykonawców i w sposób nieprzejrzysty nie zróżnicował liczby przyznawanych punktów w kryterium odległości instalacji od bazy zamawiającego. W związku z tym Izba musi uznać, że jest to zachowanie zamawiającego niezgodne z zasadami zamówień publicznych unormowanymi w art. 7 ust. 1 P.z.p.”. Również w późniejszym okresie odwołujący podnosili zarzuty dotyczące premiowania odległości pomiędzy gminą a instalacją do zagospodarowania odpadów komunalnych, przy czym nie zawsze były to próby zwieńczone sukcesem (zob. wyrok KIO z dnia 29 sierpnia 2019 r., KIO 1593/19).
Wprowadzone ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmiany w u.c.p.g., jak również kwestie dotyczące kryteriów oceny ofert w zamówieniach z obszaru gospodarki odpadami komunalnymi, zostaną zaprezentowane w trakcie konferencji Zamówienia Publiczne w Gospodarce Odpadami, która odbędzie się 30 września 2019 r. w Warszawie i do udziału w której serdecznie zachęcamy (https://go.przetargipubliczne.pl/).
Konrad Różowicz
prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w prawie zamówień publicznych
Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu
www.ziemski.com.pl
Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl