Ustawa Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej wprowadza kolejne w ostatnim czasie zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Konstytucja dla biznesu
W dniu 6 marca 2018 roku Sejm uchwalił ustawę Prawo przedsiębiorców oraz ustawę Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej [dalej: ustawa nowelizująca]. Stanowią one „centralny element realizowanej przez Rząd reformy prawno-instytucjonalnego otoczenia przedsiębiorców oraz prowadzonej przez nich działalności gospodarczej”. Wprowadzając nowe rozwiązania prawne związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w Polsce ustawodawca zdecydował się na równoczesną nowelizację 189 ustaw!!!. Jedną z nich jest Kodeks postępowania administracyjnego, w którym wprowadzone zostaną dwie zmiany związane z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego
Jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu ustawy nowelizującej obie wprowadzane do KPA zmiany „doprowadzą do poprawy sytuacji oraz usprawnienia postępowań dotyczących nie tylko przedsiębiorców, ale polskich obywateli w ogóle.”. Jednocześnie w dokumencie tym wskazano, iż „początkowo projektowane zmiany miały znaleźć swoje miejsce w przepisach ustawy – Prawo przedsiębiorców, jednak w wyniku zgłoszonych uwag w ramach uzgodnień międzyresortowych i konsultacji publicznych nadano im przymiot zasad uniwersalnego wymiaru i postanowiono dołączyć je do ogólnych zasad postępowania administracyjnego.”.
Zmiana zasady pisemności
Pierwsza ze zmian dotyczy zasady pisemności wyrażonej w art. 14 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej (§1). Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (§ 2).
Regulacja zawarta w § 2 stanowi wyjątek od reguły wynikającej z § 1 i może znaleźć zastosowanie wyłącznie „gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie”. W doktrynie wskazuje się przy tym, iż „Zasada ustności jest związana z zasadą ekonomii postępowania poprzez łatwość i szybkość komunikowania, natomiast zasada pisemności zapewnia większą precyzję utrwalenia treści czynności procesowych” (H. Knysiak-Molczyk, Komentarz do art. 14 [w:] H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX).
Ustawa nowelizująca zmieni treść art. 14 § 2 KPA. Po nowelizacji przepis ten otrzyma następujące brzmienie:
Sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2017 r. poz. 1219 oraz z 2018 r. poz. …) lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.
Zobacz: Prawo administracyjne
Jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu ustawy nowelizującej wprowadzana zmiana ma poszerzyć liczbę „odformalizowanych” sposobów załatwiania spraw. Dokonywana zmiana stanowi „wyraz postępujących dążeń do ograniczenia nadmiernego formalizmu postępowań, przyspieszenia procedowania spraw oraz odciążenia polskich obywateli, na co wpływ ma niewątpliwie rozwój nowych technologii, w tym technik komunikowania się na odległość.”.
Nowa zasada w KPA
Druga zmiana wprowadzana ustawą nowelizującą do Kodeksu postępowania administracyjnego polega na dodaniu do katalogu zasad ogólnych postępowania administracyjnego nowego przepisu – art. 14a KPA. Zgodnie z tym przepisem:
Organy administracji publicznej umożliwiają stronom ocenę działania urzędów kierowanych przez te organy, w tym pracowników tych urzędów
Zdaniem inicjatorów przedmiotowego rozwiązania „Zasada ta ma swoją aksjologiczną podstawę m.in. w preambule do Konstytucji RP, deklarującej, że celem ustrojodawcy jest pragnienie tego, by „działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność”. Rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych ma dla obywateli praktyczne znaczenie w szczególności wtedy, gdy te instytucje są stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję RP, takich jak wolność działalności gospodarczej. Jeżeli urzędy obsługujące organy administracji publicznej nie działają rzetelnie i sprawnie, wówczas można mówić o stanie niezgodności z Konstytucją RP oraz o – co najmniej pośrednim – naruszaniu konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej.”. Jednocześnie w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy nowelizującej wskazuje się, iż „jednym z celów każdego organu administracji publicznej powinno być z samej swojej natury dążenie do ciągłej poprawy jakości własnego funkcjonowania. Duży wkład w tym zakresie, w szczególności odnośnie do zwracania uwagi na występujące problemy, a także przedkładania propozycji nowych rozwiązań, powinni mieć właśnie obywatele uczestniczący w postępowaniach, w tym przedsiębiorcy. Tym samym, umożliwienie stronom postępowań administracyjnych dokonywania oceny działalności urzędów, w tym pracowników urzędów, stanowić będzie istotną wartość dodaną dla polskiej administracji publicznej, a także przyczyniać się będzie do poprawy relacji pomiędzy organami administracji a obywatelami.”
Od kiedy zmiany
Ustawa nowelizująca w swojej zasadniczej części – obejmującej także zmiany w KPA – ma wejść w życie w po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Na dzień pisania niniejszego artykułu (tj. na dzień 28 marca 2018 roku) ustawa nowelizująca nie została jeszcze opublikowana w Dzienniku Ustaw. Należy liczyć się z tym, iż nastąpi to w ciągu najbliższych dni.
Jednocześnie zgodnie z przepisami przejściowymi do postępowań w sprawach przedsiębiorców wszczętych na podstawie przepisów dotychczasowych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo przedsiębiorców stosuje się przepisy dotychczasowe. Brak jest przy tym przepisu przejściowego odnoszącego się do postępowań prowadzonych na podstawie KPA, które dotyczą podmiotów nie będących przedsiębiorcami. Należy zatem przyjąć, iż w tym zakresie zastosowanie znajdzie zasada działania prawa nowego, a tym samym znowelizowane przepisy znajdą zastosowanie także do toczących się obecnie postępowań.
Próba oceny wprowadzanych zmian
Wprowadzane zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego pod wieloma względami należy ocenić krytycznie.
Po pierwsze przypomnieć należy, iż nie minął jeszcze rok od wejścia w życie jednej z największych w ostatnim czasie nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Nowelizacja ta – przygotowana podobnie jak obecna ustawa nowelizująca w Ministerstwie Rozwoju – dotyczyła także w znacznej mierze zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Nie sposób zrozumieć dlaczego przy tej okazji nie dokonano zmian wprowadzanych obecnie. Stabilność i względna niezmienność tak ważnej dla funkcjonowania administracji publicznej ustawy jaką jest Kodeks postępowania administracyjnego winna być wartością chronią przez ustawodawcę, z czym niestety nie mamy do czynienia.
Po drugie wprowadzane zmiany po raz kolejny wykazują mankamenty polskiego prawa administracyjnego, w którym brakuje ustawy zawierającej część ogólną – przepisów określanych jako Przepisy ogólne prawa administracyjnego. W ustawie takiej winny znajdować się zasady ogólne funkcjonowania całej administracji publicznej bez względu na prawną formę działania w której załatwiana jest dana sprawa. To właśnie w takiej ustawie winny znaleźć się – o ile zostałoby to uznane za słuszne – dwie nowe zasady wprowadzane ustawą nowelizującą. Ich zakres bowiem zdecydowanie wykracza poza ramy przedmiotowe Kodeksu postępowania administracyjnego, którego zasadnicza cześć dotyczy postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Jednocześnie taki zabieg legislacyjny pozwoliłby na objęcie nowymi zasadami także postępowań prowadzonych na podstawie Ordynacji podatkowej. Ustawa ta co prawna została zmieniona ustawą nowelizującą, jednakże zmiany te nie dotyczyły zasad ogólnych postępowania podatkowego. W konsekwencji zasada umożliwiająca oceną pracy organów administracji publicznej z niezrozumiałych przyczyn nie będzie obejmować spraw podatkowych.
Po trzecie w żaden sposób nie rozważono relacji pomiędzy nowym art. 14a KPA a dotychczasowymi przepisami Działu VIII tejże ustawy, które regulują postępowanie skargowo-wnioskowe. Tymczasem postępowanie uproszczone regulowane przepisami Działu VIII ma między innymi na celu możliwość oceny działania organów administracji publicznej, w tym w zakresie prowadzonych przez nie postępowań. W przypadku niezadowolenia ze sposobu prowadzenia postępowania każdy z podmiotów uczestniczących w postępowaniu administracyjnym może wnieść skargę, której przedmiotem może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie wnioskowe pozwala z kolei na formułowanie postulatów zmierzających do poprawy w przyszłości funkcjonowania administracji publicznej, w tym w zakresie prowadzonych postępowań. Przedmiotem wniosku mogą być bowiem w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności.
Po czwarte ustawodawca po raz kolejny nie stanął na wysokości zadania formułując przepisy przejściowe, które nie uwzględniają specyfiki postępowań prowadzonych na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego.
Maciej Kiełbus
prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego
Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu
www.ziemski.com.pl
Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl