Nowelizacja postępowania przed sądami administracyjnymi
15 sierpnia 2015 r. weszła w życie istotna nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej będzięmy ja nazywać „p.p.s.a.”). Zmieniło się dużo i – co więcej – zmieniło się od razu, w związku z czym powstały dość istotne wątpliwości w zakresie stosowania znowelizowanych przepisów w trakcie toczących się już postępowań. Ze względu na zakres tych zmian i ich ilość postanowiliśmy podzielić wpis na części, by nasz przekaz był możliwie najprzystępniejszy (jak na tekst prawniczy, oczywiście).
Analiza zmian, które wprowadziła nowelizacja, ma zasadniczo jeden, wspólny mianownik – jest to usprawnienie postępowania administracyjnego.
Brzmi to pięknie, ale czy ma to jakieś praktyczne przełożenie? Każda nowelizacja ma przecież coś usprawniać!
Słusznie, choć gdyby się tak zastanowić, to nie można być pewnym, że każda nowelizacja miała coś usprawniać. Ale do rzeczy – nowelizacja p.p.s.a. jest, tak naprawdę, efektem faktycznego wdrożenia w życie wielu rozwiązań, które proponowała zarówno praktyka, jak i doktrynerzy prawa. Zmiany, które wprowadzono, skutkują rozszerzeniem kompetencji sądów administracyjnych oraz wpływają na przyspieszenie i usprawnienie samego postępowania.
Zobacz również: Postępowanie nieważnościowe w Kodeksie postępowania administracyjnego
W pierwszej kolejności, na czym głównie mam zamiar skupić się w dzisiejszym wpisie, jest ciekawa zmiana w zakresie kontroli merytorycznej, którą sprawują wojewódzkie sądy administracyjne w przypadku skarg. Zaczniemy od decyzji administracyjnych (i postanowień, na które służyło zażalenie, a następnie skarga)..
Pierwotnie wojewódzkie sądy administracyjne mogły co prawda orzekać merytorycznie, ale ich kompetencja była w tym zakresie ograniczona do postępowań, gdzie skutecznie skarżono się na przewlekłość, oraz do tzw. innych czynności administracji (zasadniczo tych czynności, które nie zmierzają do wydania decyzji/postanowienia o obowiązkach – np. udzielenie/odmowa udzielenia informacji publicznej). Natomiast to, co w wyrokach pojawiało się najczęściej, to zawarcie wiążących wskazań dla organów administracji, które – wydając później decyzje/postanowienia – musiały tymi wskazaniami się kierować. Same sądy działały raczej w taki sposób, by oddalać/odrzucać skargi, albo uchylać zaskarżone decyzje/postanowienia i przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W takiej sytuacji jest jasnym nawet dla laików, że postępowania toczyły się latami (sam nigdy nie chciałbym być w skórze przedsiębiorców, którzy walczyli z fiskusem – tam często trafiało się po kilka uchyleń i przekazań do ponownego rozpatrzenia, a organy i tak procedowały z błędami). Czy w związku z nowelizacją doszło do zmiany w tym zakresie? I tak, i nie.
Kompetencje sądów administracyjnych do zmiany merytorycznej decyzji/postanowienia zostały w istocie poszerzone, choć podstawowy problem leżący u podstaw stosowania tych kompetencji pozostał, ale o tym za chwilę.
Dawniej wojewódzkie sądy adminsitracyjne mogły orzekać po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku i sąd mógł (ale nie musiał) wypowiedzieć się w wyroku w przedmiocie istnienia, lub niestnienia obowiązku (czyli orzec w takim zakresie, w jakim była wydawana decyzja/postanowienie), ale pod warunkiem, że okoliczności i stan sprawy na to pozwalały. Co to oznaczało? To, że sąd administracyjny często nie miał jak orzec merytorycznie, bo jeśli organ administracji z naruszeniem zasad postępowania nie ustalił stanu faktycznego, to sąd nie miał kompetencji, by samodzielnie ten stan ustalać. Byłoby to zresztą niedopuszczalne z uwagi na trójpodział władzy i trudną relację w tym kontekście w ramach sądowej kontroli organów administracji.
Jak więc wygląda to po zmianach?
Podobnie, choć szerzej. Dokonano zmian art. 145, 146, 149 i 154 p.p.s.a., dodano art. 145a p.p.s.a., w związku z czym praktycznie (i to słowo chyba najlepiej oddaje istotę całej nowelizacji) poszerzono zakres kompetencji sądów administracyjnych w zakresie orzekania merytorycznego.
Chodzi właśnie o ten art. 145a. Na jego podstawie, w przypadku gdy uchylenie decyzji/postanowienia nastąpiło z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego (czyli organ procedował co do zasady prawidłowo, ale wydał nieprawidłowe w swej treści rozstrzygnięcie), sąd może (jeśli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy) wydać organowi wiążącą dyspozycję w zakresie tego, jak ma ostatecznie rozstrzygnąć sprawę, włącznie z wyznaczeniem organowi terminu. Organ musi zawiadomić o rozstrzygnięciu w terminie 7 dni od jego podjęcia.
Jeśli organ nie wyda takiego rozstrzygnięcia w terminie (albo wyda w terminie, ale nie takie, jak wynikało to ze związania przez sąd), strona może wnieść skargę, aby sąd orzekł o uprawnieniu. Jeśli będzie to możliwe, to sąd ma obowiązek takie rozstrzygnięcie wydać, mogąc jednocześnie wymierzyć organowi grzywnę, jak w przypadku przewlekłości postępowania.
Czy jest to przydatna zmiana?
Z pewnością, i to zarówno w ujęciu ogólnym dla stron postępowań administracyjnych, jak i dla profesjonalnych pełnomocników, którzy w takich sprawach występują. Z uwagi na przyznanie faktycznej kompetencji do wskazania organowi sposobu rozstrzygnięcia, jak i związania go terminem (i to jeszcze, co ustawodawcy się rzadko zdarza, z przyznaniem kompetencji umożliwiających faktyczne wykonanie obowiązku), nowelizację należy ocenić pozytywnie.
Oczywiście problemy są, i to na ten moment zasadniczo dwa. Pierwszy problem, który można uznać za krótkoterminowy (o którym szerzej napiszemy w kolejnym wpisie, nie będziemy więc tej kwestii zbytnio rozttrząsać), jest związany z faktem, iż nowelizacja w życie weszła cała, i to od razu. Wszędzie! To oznacza, że w trakcie procedowania nowe przepisy już mają zastosowanie (a pamiętajmy, że na blogu opisujemy jedynie najważniejsze kwestie, zmiany są szerszy i dotyczą również składu sądu, sposobu orzekania itd.) i to pomimo tego, że postępowania były już wszczęte. Po drugie, problem przewlekłości z uwagi na bezczelne lekceważenie procedur przez organ (czyli prowadzenie postępowania np. niezgodnie z zasadami Kpa), które będzie skutkowało uchylaniem w decyzji w kółko i przekazywaniem spraw do ponownego rozpatrzenia, nie został rozwiązany.
Pytanie tylko, czy ten drugi problem w ogóle da się rozwiązać, szczególnie w oparciu o przyjęty model postępowania adminsitracyjnego i sądowo-administracyjnego? Wydaje się, niestety, że bez gruntownej (by nie rzec, że wręcz rewolucyjnej, dotykającej Konstytucji) reformy administracji i sądów krajowych nie da się go zlikwidować, bo mimo wszystko sądy nie mogą – i nie powinny – zastępować administracji. Ale to już temat na dłuższą dyskusję.
Polecamy serwis: Prawo administracyjne