W niektórych przypadkach ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej "usg", Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591) stanowi wprost, że np. akty prawa miejscowego podejmowane są w wyłącznie formie uchwały, a w przypadkach szczególnych w formie zarządzenia wójta (art. 41 usg).
Ustawa stwierdza również w art. 14, iż uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Chociaż tryb podejmowania uchwal nie jest w ustawie o samorządzie gminnym wyraźnie uregulowany, jednak na podstawie przepisów można wywnioskować, że aby uchwała była ważnie podjęta:
a) organ powinien mieć kompetencję do jej podjęcia (upoważnienie ustawowe ogólne, szczegółowe)
b) organ powinien wystąpić o uzyskanie wymaganych uzgodnień oraz dochować terminów przewidzianych na ich wydanie.
c) na posiedzeniu organu musi być odpowiednia liczba osób (wymagane kworum) oraz wymagane jest uzyskanie odpowiedniej liczby głosów.
d) organ musi przekazać uchwałę do publikacji.
W przypadku aktów prawa miejscowego o obowiazywaniu uchwały decyduje jej opublikowanie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Inne uchwały powinny być udostępnione również w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonym przez gminę oraz wywieszone w miejscach zwyczajowo przyjętych.
Uwaga dot. pkt c): „Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 20 września 1995 r., sygn. akt W 18/94, wyraził stanowisko, iż bezwzględna większość głosów oznacza co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się. W uzasadnieniu tej uchwały Trybunał Konstytucyjny bliżej wyjaśnił także sposób rozumienia pojęcia "bezwzględnej większości głosów". Pojęcie to różni się od pojęcia "większości względnej" tym, że głosy wstrzymujące się doliczane są do głosów przeciwnych, natomiast w odniesieniu przy wymaganiu "większości względnej", głosy wstrzymujące się nie są uwzględniane przy obliczaniu wyniku").
Zgodnie z treścią § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z dnia 5 lipca 2002 r.) do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.
Dla celów praktycznych warto przypomnieć jednak wszystkie istotne zasady tworzenia aktów normatywnych, które powinny mieć zastosowanie przy redakcji uchwał.
Prawidłowa uchwała powinna posiadać:
a) Tytuł odpowiadający treści czyli "UCHWAŁA" bądź "ZARZĄDZENIE" (wielkimi literami). Nie powinien on być zbyt rozbudowany, powinien natomiast odzwierciedlać przedmiot regulacji.
b) Numer oraz datę wydania aktu.
c) Podstawę prawną w postaci powołania się na konkretny przepis rozporządzenia bądź ustawy (normę kompetencyjną). W przypadku przywoływania w uchwale ustaw, powinien znaleźć się każdy kolejny numer dziennika ustaw – również w przypadku ustaw nowelizujących.
Uwaga: Art. 91 ust. 1 usg stanowi, iż „w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Zdaniem Z. Kmieciaka podanie nazwy nieodpowiadającej treści uchwały oraz przywołanie jej niewłaściwej podstawy prawnej – w przypadku gdy istnieje przepis prawa który powinien stanowić podstawę do jej wydania - a także drobne błędy, w tym rachunkowe – uznać należy za przypadki nieistotnego naruszenia prawa.
Uwaga dotycząca możliwości zmiany uchwały: w tytule uchwały nowelizującej pomija się nazwę organu, który podjął uchwałę zmienianą i datę podjęcia tej uchwały, a także oznaczenie dzienników urzędowych, w których została ogłoszona uchwała zmieniana i jej zmiany.
Jeżeli Rada gminy dokona nowelizacji swojej uchwały w ten sposób, ze dotychczasową uchwałę lub jej załącznik zastąpi nowym ujednoliconym tekstem bez szczegółowego określenia dokonania zmian (jest to tzw. nowelizacja dorozumiana), to jest to nowa uchwała. Organ nadzoru jest więc władny podjąć działania w trybie nadzorczym i ewentualnie stwierdzić nieważność wszystkich postanowień tej nowej uchwały (wyrok NSA z 6 grudnia 1994 r. sygn. akt. SA/Wr 1707/94).
Czytaj także: Szablon uchwały budżetowej >>
Podział przepisów w uchwale powinien przedstawiać się następująco:
a) Przepisy ogólne np. słownik pojęć.
b) Przepisy szczegółowe, tzn. zawierające dyspozycje, hipotezy i sankcje oraz określające zobowiązane podmioty,
c) przepisy przejściowe i końcowe, np. regulujące tryb i moment ogłoszenia i wejścia w życie aktu oraz klauzule derogacyjne.
Uwaga: przepisy uchwał, statutów oraz regulaminów z zasady nie powinny swoim brzmieniem powtarzać przepisów aktów wyższych rangą w hierarchii źródeł prawa.
W przypadku przepisów zawierających wyliczenie, powinno nastąpić dokładne określenie, czy przesłanki uzyskania danego obowiązku muszą wystąpić wszystkie naraz (łącznie), np. a,b,c,d,e, czy też wystarczy, aby była spełniona np. jedna lub kilka z nich.
Należy zwracać uwagę na istotne znaczenie prawne spójników „lub”, „albo” oraz sformułowania „w szczególności”.
Przepisy uchwały powinny dokładnie określać zakres czasowy jej obowiązywania, zwłaszcza w przypadku przepisów przejściowych - powinny one zawierać precyzyjne terminy.
Przepisy uchwały powinny też dokładnie określać obszar jej obowiązywania, np. w przypadku uchwał wydawanych na podstawie ustawy „antyalkoholowej”, o ochronie przyrody, prawo o zgromadzeniach oraz o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem Marka Szewczyka, jeżeli w uchwale gminy jest podany dokładny obszar jej obowiązywania, to nawet przy zmianie granic i przejściu tego obszaru pod władztwo innej gminy, uznać należy, że ta uchwała (akt prawa miejscowego) nadal obowiązuje. Natomiast w przypadku uchwał odnoszących się do całego obszaru gminy lub pomijającego tę kwestię w swojej treści, w przypadku zmiany granic, na terenach przyłączonych do sąsiedniej gminy akty te tracą moc z chwilą tego przyłączenia.
W kwestiach językowych należy zwrócić uwagę, iż:
a) w przypadku zdań pojedynczych zawierających normę prawną należy dokładnie określić, które słowa należą do grupy podmiotu, a które do grupy orzeczenia.
Inaczej - jak twierdzi A. Malinowski – zdanie takie będzie rodziło trudności interpretacyjne. Autor podkreśla także, że „na początku i końcu zdania należy umieszczać wyrazy najbardziej istotne w zdaniu", a „wyraz określany powinien być blisko wyrazu określanego”
b) w przypadku zdań złożonych ogólna zasada stanowi, iż należy unikać w tekście konstruowania zdań wielokrotnie złożonych aby w ten sposób unikać np. błędów tautologii lub amfibologii.
Należy zwrócić uwagę aby w przypadku negacji wyraz ją zawierający był jak najbliżej zdania negowanego. Np. jeżeli zwrot wyrażający negację umieszczany jest przed zdaniem zbudowanym przez alternatywę zwykłą (lub, i, oraz), to negacja ta odnosi się tylko do jednego, najbliższego jej zdania. Natomiast jeżeli chcemy zanegować cale zdanie złożone, negacja musi nastąpić na początku tego zdania i wyraźnie wskazywać, iż chodzi o całe zdanie.
Ponadto należy zadbać, aby uchwała realizowała zasadę zupełności oraz kompetencyjności, czyli w sposób zupełny regulować poddane regulacji zagadnienie.
W przypadku uchwał podejmowanych w celu realizacji ściśle określonych przepisów dyspozycyjnych ustawy, np. o zagospodarowaniu przestrzennym, ma to istotne znaczenie gdyż art. 15 w sposób szczegółowy określa treść tej takiej uchwały. W uchwale ustanawiającej plan zagospodarowania przestrzennego nie powinny znajdować się przepisy o charakterze otwartym, odsyłające do nieprzewidzianych prawem procedur i nakładające nowe obowiązki wykraczające poza treść art. 15 tej ustawy.
Jako podobny przykład może posłużyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w sprawie badania konstytucyjności art. 11b ust. 3 usg. 15 a ust. 3 usw 8a ust. 3 usp z Konstytucją.
W wyroku z dnia z dnia 6 września 2002 r. sygn. akt K 38/ 01 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepisy ww. ustaw nadają kompetencję wymienionym w nim organom do uregulowania w statucie tylko techniczno-porzadkowych zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Wszelkie zapisy statutu de facto ograniczające prawo dostępu do informacji publicznej powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na mocy kontroli nadzorczej wojewody.
Przestawione powyżej upoważnienia są przykładami upoważnień szczegółowych, ich przeciwieństwem są upoważnienia do wydawania np. aktów prawa miejscowego o charakterze blankietowym. W tym przypadku kompetencja Rady Gminy do swobodnego regulowania danej materii jest większa. Lecz i tego rodzaju upoważnienia nie dają podstaw do całkowicie swobodnego kształtowania praw i obowiązków. „Na przykład w trybie przepisów porządkowych nie można wprowadzać regulacji, dla których właściwe będą przepisy prawa miejscowego o charakterze wykonawczym”.
Uwagi dotyczące Zasady kompetencyjności:
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na problem niezwiązany bezpośrednio z techniką prawodawczą JST, a z realizacją zasady kompetencyjności:
a) problem „nad-regulacji”, który przez część doktryny prawa administracyjnego uznawany jest za przejaw bezprawia legislacyjnego; dotyczy on kompetencji do wydawania przepisów porządkowych w „zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących” w przypadku gdy brak regulacji był celowym zaniechaniem ze strony ustawodawcy.
b) problem umocowania i kompletacji Komisji, które nie są organami gminy w rozumieniu art. 21 usg; warto jednak zwrócić uwagę na uprawnienia Komisji przewidziane w ustawie z dn. 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. (tekst jednolity: Dz. U. 2002 r. Nr 147 poz. 1231) .
c) organ statutowy gminy nie jest organem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie można mu w statucie dać uprawnień do załatwiania spraw administracyjnych
Czytaj także: Forum internetowe pomoże stworzyć modelowy BIP >>
Konsekwencja złego zredagowania uchwały:
Konsekwencje wadliwości uchwał, zarówno pod względem redakcyjnym i kompetencyjnym, określają przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym.
Sankcjami mogą być: wspomniane stwierdzenie podjęcia uchwały z naruszeniem prawa, stwierdzenie istotnego bądź rażącego naruszenia prawa oraz stwierdzenie jej nieważności, co do czasu uprawomocnienia się decyzji organu nadzorczego tj. Wojewody i Regionalnej Izby Obrachunkowej skutkuje wstrzymaniem wejścia uchwały w życie.
Ponadto oddzielnie należy zwrócić uwagę na art. 101 usg, dający prawo każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, do - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżenia uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego.
Uwaga: prawo to przysługuje również Radnemu, w przypadku gdy zachodzą przesłanki w powyższym przepisie.
Sylwester Szczepaniak
samorzad.infor.pl