Problemy z finansowaniem planów zagospodarowania przestrzennego gmin ze środków pochodzących od prywatnych inwestorów
Jakiś czas temu media papierowe obiegła informacja dotycząca postępowań karnych toczących się przeciwko włodarzom gmin, którzy pozwolili na sfinansowanie planów zagospodarowania przestrzennego gminy przez prywatnych inwestorów mających zamiar stawiać na tym terenie farmy wiatrowe. Z uwagi na to, że problem ten nie ogranicza się wyłącznie do zielonej energii, ale dotyczy także innych prywatnych inwestycji, dla których istnieje potrzeba wprowadzenia kosztownych zmian w istniejących planach zagospodarowania przestrzennego lub uchwalenia nowych, należałoby się zastanowić nad podstawą takich działań prokuratury. Gminy obecnie nie mają wystarczających środków na pokrycie kosztów uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego, co pozwala spojrzeć na problem w szerszej perspektywie.
Wielu gminom powstanie nowych inwestycji, zwłaszcza w przemyśle, może zapewnić dodatkowe środki w budżecie, a także zabezpieczyć miejsca pracy dla mieszkańców, co w obecnym stanie bezrobocia, zwłaszcza w niewielkich miejscowościach, jest nie do przecenienia.
Polecamy: VAT w samorządach (książka)
Często do władz gminy, która nie ma wystarczających środków w budżecie, zwraca się inwestor z propozycją zainwestowania znacznych środków w gminie na budowę nowych obiektów, jednakże pod warunkiem uchwalenia odpowiednich planów, które na to zezwalają. Wielu prawników stoi obecnie na stanowisku, że finansować ze środków prywatnych można wyłącznie zmianę planów w zakresie inwestycji celu publicznego bądź górniczych (pozwala na to art. 104 ustawy Prawo geologiczne i górnicze ). Prywatne inwestycje w zakresie np. logistyki czy przemysłu nie są jednakże inwestycjami celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).
Wiele odbyło się już dyskusji na ten temat, powstał też raport NIK, krytykujący gminy za przyjmowanie darowizn związanych z uchwalaniem planu zagospodarowania przestrzennego, a także wskazujący, że działania władz gmin związane z zawieraniem porozumień o finansowaniu uchwalania planu przez prywatnych inwestorów często są niezgodne z prawem Jak stwierdzono w raporcie: W zdecydowanej większości skontrolowanych gmin (ok. 80%), zgoda organów gmin na lokalizację elektrowni wiatrowych była uzależniona od sfinansowania przez inwestorów dokumentacji planistycznej lub przekazania na rzecz gminy darowizny w wysokości co najmniej ekwiwalentnej do kosztów zmiany założeń zagospodarowania przestrzennego. Przepisy prawa stanowią, że tego rodzaju wydatek powinien być pokryty z budżetu gminy. […]
Przeważa pogląd, że skoro koszty sporządzenia studium/planu obciążają budżet gminy, to oznacza to, że gmina nie może domagać się ich sfinansowania przez prywatnego inwestora czy mieszkańców. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor jest zainteresowany przekazaniem darowizny na ten cel, to jest to zgodne z prawem. Możliwości pozyskiwania przez gminę dochodów w postaci darowizny, przewidywały przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Nadmienić jednak należy, że zasadniczą cechą umowy darowizny jest jej nieodpłatność, rozumiana jako brak ekwiwalentu ekonomicznego zobowiązującego drugą stronę umowy do jakiegokolwiek świadczenia wzajemnego i to zarówno w chwili dokonania darowizny jak również w przyszłości. Warunku tego – w ocenie NIK – nie spełniały ani porozumienia trójstronne ani przekazywane darowizny na sfinansowanie zmian w dokumentacji planistycznej.
Uważają tak również wojewodowie, którzy z tego powodu zaskarżają uchwały rad gmin w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, wypowiadali się w tym tonie także przedstawiciele doktryny.
Wykładnia wyżej prezentowana pozostawia jednak gminy bez możliwości manewru, w sytuacji „pustki” budżetowej, nie pozwalając im na dalszy rozwój, a w świetle brzmienia art. 21 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przekonuje. Przepis ten stanowi jedynie, że koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet gminy, z zastrzeżeniem wyjątków dot. m.in. inwestycji celu publicznego. Z przepisu tego wywnioskować jedynie można, że gmina nie ma prawa żądać od podmiotów trzecich sfinansowania zmian w planie czy też jego uchwalenia, jednakże nic nie mówi o dobrej woli podmiotu trzeciego w tym zakresie.
Sądy administracyjne, badając ważność takich planów, stoją na stanowisku, że pokrycie kosztów sporządzenia planu miejscowego przez inny podmiot niż gmina nie stanowi samoistnej podstawy dla uznania, że uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego jest nieważna, zwłaszcza gdy procedura planistyczna w pozostałym zakresie została zachowana.
Przepisu art. 21 ust. 1 nie należy odczytywać jako braku zgody ustawodawcy na partycypowanie, np. w formie darowizny na rzecz gminy, w kosztach sporządzania planu przez inny podmiot. Przepis ten wskazuje, że gmina sama będąc zobowiązana do ponoszenia kosztów nie może domagać się, np. od właścicieli nieruchomości położonych na terenach objętych planem, ponoszenia i pokrywania kosztów związanych ze sporządzeniem planu.
Reasumując włodarze gmin, którzy przyjęli do budżetu darowizny zmierzające do sfinansowania uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego, czy też podpisali stosowne porozumienia z inwestorami, nie naruszyli obowiązujących przepisów.
Polecamy serwis: Gospodarka przestrzenna