Mankamenty ustawy z 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP) nie są jedyną, choć wymienianą zgodnie przez wszystkich, przeszkodą w realizacji przedsięwzięć publicznych z udziałem partnera prywatnego. Obie strony chętniej korzystają bowiem z alternatywnych i tańszych metod, które dopuszcza polski system prawny.
Niemniej na pytanie, czy taka ustawa jest nam potrzebna, z pewnością należy odpowiedzieć twierdząco. Dotyczy to jednak tylko sytuacji, gdy zamierzamy realizować duże i kosztowne projekty. Natomiast przy przedsięwzięciach poniżej 10 milionów złotych jej stosowanie mija się z celem. Samorządy chcą bowiem w sposób tani, prosty i szybki przeprowadzać inwestycje we współpracy z partnerem prywatnym. Tego, jak widać, nie gwarantuje im ustawa.
Jednak wykorzystania formuły PPP nie można rozpatrywać jedynie przez pryzmat kosztów i czasu realizacji projektów. Trzeba również zastanowić się, czy samorządy są przygotowane i mają odpowiednie zaplecze prawno-eksperckie, które obsłuży inwestycję. Jego kosztów nie da się zredukować do zera. A na gotowe wzorce umów trzeba będzie z pewnością jeszcze długo poczekać.
Jednak ci, którzy są zdeterminowani, by zrealizować przedsięwzięcie na podstawie przepisów wspomnianej ustawy, natrafią obecnie na poważne bariery formalnoprawne. Jedną z nich jest problem zamieszczenia ogłoszenia o planowanym przedsięwzięciu w Biuletynie Zamówień Publicznych i Biuletynie Informacji Publicznej. Dotychczasowe formularze nie zawierają rubryk umożliwiających ogłoszenie zamiaru realizacji projektu na zasadach partnerstwa publiczno-prywatnego. Z kolei nieogłoszenie informacji o zamiarze realizacji przedsięwzięcia w formule PPP skutkuje nieważnością umowy o PPP z mocy prawa.
Kolejnym mankamentem, tym razem dla partnera publicznego, jest konieczność przeprowadzania przed podjęciem decyzji o dopuszczeniu partnera prywatnego do współpracy czasochłonnych i kosztownych analiz. Obowiązek ten w przypadku mniejszych projektów jest szczególnie uciążliwy i może stanowić realną barierę ich realizacji.
Przedsiębiorcy oczekują z kolei na projekty pilotażowe. Ich brak na pewno jest jedną z przyczyn opóźniających rozwój PPP. Według środowiska biznesowego, odpowiedzialność finansowa za przeprowadzenie takich przedsięwzięć, zwłaszcza pionierskich, powinna spocząć na barkach władzy. Przedstawiciele firm powołują przy tym przykład rządu w Czechach, który sponsoruje tego typu projekty. Podkreślają, że jeśli państwo nie weźmie na siebie części ryzyka, nowelizacje ustawy nic nie zmienią.
Przyszłość inwestycji w formule PPP w Polsce w dużej mierze zależeć będzie od podmiotów publicznych. Przeprowadzenie pierwszego projektu przez stronę publiczną na podstawie ustawy o PPP stanowić będzie przełom w realizacji tego typu inwestycji. Na drodze do osiągnięcia tego sukcesu pomagają instytucje i inne szczytne inicjatywy.
JEDNYM ZDANIEM
- Dla uruchomienia ustawy wystarczy zmiana filozofii aktów wykonawczych - to głównie one blokują rozwój PPP.
prof. Michał Kulesza - z Kancelarii Baker & McKenzie
Pierwsze próby wsparcia
W Polsce działają już dwie instytucje o charakterze non profit, których celem jest pomoc w upowszechnieniu współpracy między władzą publiczną a sektorem prywatnym w formule partnerstwa publiczno-prywatnego.
Jedną z nich jest Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, który zajmuje się propagowaniem wzorów takiej współpracy.
- W realizacji swojej misji współpracujemy z Ministerstwem Gospodarki. W ubiegłym roku na jego zlecenie opracowaliśmy pierwsze w Polsce wytyczne dotyczące nawiązywania PPP. Natomiast z Urzędem Komitetu Integracji Europejskiej wydaliśmy wspólnie 4 specjalistyczne wydawnictwa poświęcone PPP - tłumaczy Hubert Drabik, prezes Instytutu Partnerstwa Publiczno-Prywatnego. - Obecnie prowadzimy nowatorski program o nazwie Samorządowa Akademia PPP. Jest to ogólnopolski program edukacyjno-doradczy adresowany do jednostek samorządu terytorialnego. Uczestnicy tego programu będą mogli zdobyć nową, unikatową i praktyczną wiedzę z zakresu PPP - dodaje.
Instytut powołał także do życia Izbę Podmiotów Prywatnych, aby promować konkretne projekty wśród potencjalnych inwestorów prywatnych zainteresowanych tą formą współpracy z sektorem publicznym. Instytut współpracuje również z wieloma renomowanymi instytucjami finansowymi, kancelariami prawnymi i organizacjami wspierającymi PPP w innych krajach.
W swojej działalności organizacja nastawiona jest również na partnerską współpracę z jednostkami samorządu terytorialnego. Oferuje im pomoc techniczną we wdrażaniu przedsięwzięć typu PPP.
- Samorządy często zwracają się do nas z pytaniem o możliwość połączenia środków unijnych z innymi zewnętrznymi źródłami finansowania, w tym udziałem strony prywatnej. W każdym jednak przypadku najważniejszym zadaniem organizacji jest takie przygotowanie projektu, by jego realizacja w jak najmniejszym stopniu obciążała budżet inwestycyjny jednostki samorządu i jednocześnie zapewniała wysoką jakość usług i infrastruktury. Dzięki konsultacji projektów z sektorem prywatnym Instytut proponuje realne rozwiązania bazujące na oczekiwaniu rynku tak, aby samorząd nie brnął w kosztowne procedury i opracowania, jeśli nie ma wysokiego prawdopodobieństwa zainteresowania ofertą samorządu ze strony sektora prywatnego - wyjaśnia Hubert Drabik.
Instytut PPP ma na swoim koncie kilka sukcesów. Nie są to jednak inwestycje realizowane na podstawie ustawy o PPP, lecz z wykorzystaniem innych rozwiązań prawnych. Niemniej w Pszowie inwestycja ratusza jest już na etapie przetargu, w Rubinie została przygotowana dokumentacja finansowa na budowę basenu, a w Słupsku i Lublinie, dzięki staraniom Instytutu, przedsięwzięcia o charakterze sportowym mają szansę otrzymać wsparcie finansowe z UE.
Inną instytucją działającą na rzecz rozwoju PPP w Polsce jest Krajowy Instytut Rozwoju PPP. Jego misją jest zwiększenie szans rozwojowych jednostek samorządu terytorialnego, organizacji gospodarczych oraz polskich i zagranicznych przedsiębiorstw poprzez udzielanie wszechstronnej pomocy związanej z projektowaniem i obsługą procesów inwestycyjnych. Ponadto Instytut prowadzi obecnie działalność edukacyjną w zakresie PPP.
- PPP to złożona metoda dostarczania usług publicznych przez sektor prywatny. Dlatego należy rozpatrywać ją w sposób wszechstronny - tłumaczy Rafał Cieślak, członek Zarządu Krajowego Instytutu Rozwoju PPP
Upowszechnianiu idei PPP ma służyć również inna nowa inicjatywa Instytutu Partnerstwa Publiczno-Prywatnego - wydawanie bezpłatnego czasopisma „Forum PPP”. W marcu 2008 r. ukazał się pierwszy jego numer. W całości jest on poświęcony w możliwościom, jakie dla rozwoju Polski niesie współpraca administracji samorządowej i rządowej z sektorem prywatnym przy realizacji zadań publicznych.
Z pewnością do rozwoju PPP przyczynić się może organizowany przez firmę Investment Suport konkurs „Dobre praktyki PPP” mający upowszechniać wdrażanie PPP i wspierać realizację takich projektów. Zwycięzcy w nagrodę otrzymują bowiem wsparcie kancelarii prawnych i firm doradczych w postaci przygotowania wymaganych ustawowo analiz. O pierwszych efektach tych działań można przeczytać więcej w wywiadzie z Agatą Kozłowską opublikowanym na str. VI-VI oraz artykule „Inwestycja z partnerem prywatnym bez wykorzystania ustawy o PPP” zamieszczonym na str. VIII-X.
Konkurs „Dobre Praktyki PPP” jest przedsięwzięciem niekomercyjnym, wspieranym przez organizacje z sektora publicznego, pozarządowego i prywatnego.
Mogą w nim startować wszystkie podmioty publiczne w rozumieniu ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, zwłaszcza jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki.
JEDNYM ZDANIEM
- Rozwój PPP w Polsce mogą hamować próby realizacji przez stronę publiczną tą metodą takich zadań, które ze względu na swój charakter i wielkość nie są interesujące dla partnerów prywatnych, którzy z założenia angażują się w projekty pozwalające na osiągnięcie oczekiwanej stopy zwrotu z inwestycji.
Marzena Rytel, wicedyrektor w dziale usług doradczych w PricewaterhouseCoopers
- Złe zapisy ustawowe i inne łatwiejsze metody realizacji współpracy z sektorem prywatnym ograniczają stosowanie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Andrzej Porawski, dyrektor Biura Związku Miast Polskich
- Nie najlepszy - jeszcze do niedawna - klimat polityczno-gospodarczy wokół PPP, brak pilotażowych projektów na poziomie samorządowym, zbyt restrykcyjne przepisy prawne oraz często spotykane opory przed zatrudnianiem profesjonalnych doradców, co wydaje się niezbędne przy tego typu projektach, to główne bariery realizacji inwestycji w formule partnerstwa publiczno-prywatnego.
Paweł Piłatkowski, dyrektor Depfa Bank w Polsce
Poprawianie prawa
Ułatwienie realizacji przedsięwzięć w formule PPP miał też spowodować przyjęty przez rząd w 31 lipca 2007 r. projekt nowelizacji ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Najważniejszą zmianą miało być ograniczenie zakresu sporządzania uciążliwych analiz przez partnera publicznego. Planowano, by przy inwestycjach o wartości do 211 tys. euro analizy miały charakter uproszczony i odnosiły się tylko do najważniejszych rodzajów ryzyka związanego z realizacją przedsięwzięcia. Jednak Sejm nie zdążył zająć się tym projektem przed swoim rozwiązaniem.
Obecna władza nie zdecydowała się jednak na wykorzystanie istniejącego projektu nowelizacji, lecz postanowiła przygotować własne propozycje zmian. Ministerstwo Gospodarki pracuje właśnie nad projektem nowej ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, który znajduje się w międzyresortowej grupie roboczej. Obecnie jest także konsultowany m.in. z władzami lokalnymi i organizacjami pracodawców.
- Nowa ustawa powinna uwzględniać potrzeby najbardziej zainteresowanych realizacją PPP, a więc samorządów i środowiska biznesowego - wyjaśnia Grzegorz Lang, zastępca dyrektora Departamentu Regulacji Gospodarczej w Ministerstwie Gospodarki. - Chcemy zlikwidować istniejące w obecnej ustawie sformalizowane i trudne analizy finansowe, które stanowią barierę w przeprowadzaniu inwestycji w formule PPP. Ponadto planujemy wyraźnie ułatwić dofinansowywanie tego typu współpracy z funduszy europejskich - dodaje. Zapowiada przy tym usunięcie niepotrzebnych, biurokratycznych obowiązków utrudniających współpracę przedsiębiorców z samorządem.
JEDNYM ZDANIEM
- Największymi barierami w realizacji projektów PPP są brak doświadczenia i strach przed nieznanym.
Piotr Sołtyski, kierownik projektu Hochtief PPP Solutions
Kolejna inicjatywa
Brak realizacji inwestycji w formule PPP przy wykorzystaniu ustawy zmobilizował środowisko biznesowe i rząd do założenia nowej organizacji wspierającej projekty PPP.
I tak od października 2007 r. realizowany jest projekt utworzenia Centrum PPP jako niezależnej instytucji obywatelskiej zorganizowanej przez podmioty, które jej najbardziej potrzebują. Zadecydowano, że ma to być przedsięwzięcie realizowane wspólnie przez stronę publiczną i prywatną. Idea założenia instytucji ma poparcie wicepremiera Waldemara Pawlaka i wiceministra gospodarki, Adama Szejnfelda. Wraz z PKPP Lewiatan w budowę Centrum zaangażowało się kilkadziesiąt instytucji, m.in. inne organizacje pracodawców, firmy doradcze, banki, kancelarie prawnicze i organizacje samorządowe. Inicjatorzy chcą, aby była to instytucja podobna do tych, jakie działają w wielu krajach europejskich, m.in. w Wielkiej Brytanii, Niemczech i Czechach.
- Celem działania Centrum PPP będzie ułatwienie stosowania PPP w Polsce poprzez tworzenie warunków skracających czas przygotowywania projektów, obniżanie kosztów przygotowań projektów, promocje idei i wiedzy o PPP - tłumaczy Irena Herbst, ekspert PKPP Lewiatan, była wiceminister gospodarki. Centrum stawia także na promocję inwestycji realizowanych z udziałem instytucji publicznych i prywatnych oraz rozwiązywanie w ten sposób najbardziej palących potrzeb infrastrukturalnych, takich jak drogi, autostrady, sieć kolejowa, lotniska, infrastruktura lokalna, dla służby zdrowia itp.
Centrum ma odblokować bariery hamujące inwestycje PPP w Polsce poprzez zbieranie i upowszechnianie doświadczeń z tych krajów, gdzie PPP rozwija się bez przeszkód. Podstawowym zadaniem Centrum będzie opracowywanie standardów umów i procedur, monitorowanie przedsięwzięć PPP, przygotowywanie propozycji zmian regulacyjnych.
- Zastanawiamy się jednak, czy nie nadać Centrum formy fundacji zamiast stowarzyszenia - mówi Irena Herbst.
Ważne jest to, że Centrum planuje rozpocząć swoje działania od przygotowywania standardów i wzorców umów, które powinny pomóc w przyspieszeniu realizacji inwestycji w formule PPP. Rząd chce te inicjatywy Centrum wesprzeć finansowo, a Europejski Bank Inwestycyjny zapowiedział pomoc techniczną.
Pierwsze badania wśród samorządów
To ważne deklaracje, bowiem władze publiczne decydują się na podjęcie inwestycji w formule PPP tylko w określonych warunkach.
Dzięki prowadzonym przez dr Agnieszkę Kopańską z Wydziału Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego badaniom „PPP jako sposób realizacji zadań publicznych w Polsce na poziomie lokalnym (...)” można wyróżnić trzy ważne grupy czynników, które stanowią impuls dla tworzenia PPP.
Po pierwsze, musi zaistnieć wyraźny kryzys finansów publicznych wymuszający na publicznych władzach poszukiwanie pozabudżetowych sposobów realizacji ich zadań. Po drugie, konieczny jest również lider. Na poziomie lokalnym są nim władze samorządowe, zaś na centralnym - rząd. Po trzecie, niezbędne jest właściwe środowisko prawno-instytucjonalne przełamujące wątpliwości i opory, a za jego tworzenie odpowiedzialny jest przede wszystkim rząd.
- Wprawdzie potrzeby finansowe, szczególnie inwestycyjne, polskich samorządów są ogromne, to jednak fakt dostępności środków pomocowych z UE powoduje, że inne rozwiązania tych potrzeb są mniej pożądane. Dodatkowo UE wprawdzie wydaje się promować PPP, jednak brak jest wyraźnych wytycznych, w jaki sposób może być to realizowane - mówi A. Kopańska. - Dotychczas w Polsce z wykorzystaniem przepisów ustawy o PPP nie powstało żadne partnerstwo, a tylko kilka samorządów otworzyło przetargi na przygotowanie analiz niezbędnych do ustawowego PPP - dodaje.
Specjalne prawo o PPP nie jest konieczne dla stosowania partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce. Ustawa o gospodarce komunalnej z 20 grudnia 1996 r. wyraźnie wskazuje, że samorządy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy, na zasadach ogólnych. Wiele samorządów prowadzi już na tej podstawie współpracę z podmiotami prywatnymi.
- W badanej próbie gmin i miast na prawach powiatu, najczęściej, bo w około 30 procentach samorządów, były to kontrakty usługowe - a więc zlecanie na okres kilku lat wykonywania usług publicznych podmiotom prywatnym w zamian za określone wynagrodzenie - tłumaczy A. Kopańska.
A to, co samorządy dokładnie sądzą o PPP, prezentujemy na wykresach pochodzących z badań A. Kopańskiej.
Agnieszka Jezierska