Projekt ustawy o finansach publicznych przewiduje wprowadzenie nowego wskaźnika spłaty zadłużenia, który ma zastąpić dotychczasowe sztywne limity: 15 proc. spłaty oraz 60 proc. zadłużenia. Zmiana ta jest od dawna oczekiwana przez samorządy, ale konstrukcja nowego wskaźnika budzi wiele zastrzeżeń. Jeśli zostanie on uchwalony przez parlament w projektowanym kształcie, wiele gmin i powiatów nie będzie mogło się zadłużać, a nawet uchwalić budżetu. Jak poinformowało Ministerstwo Finansów, z danych wykonanych w latach 2005-2006 oraz planowanych na 2007 rok ze sprawozdań za trzy kwartały wynika, że w roku 2008 relacja zawarta w art. 214 projektu ustawy o finansach publicznych nie zostałaby spełniona przez 612 jednostek samorządu terytorialnego, w tym: 431 gmin, 9 miast na prawach powiatu i 172 powiaty. Wszystkie województwa spełniają wymaganą relację. Oznacza to więc, że 612 jednostek nie mogłoby się zadłużać, gdyby wskaźnik został wprowadzony w 2008 roku.
Wątpliwa konstrukcja
Konstrukcja nowego wskaźnika opiera się na historycznych danych finansowych jednostki z trzech poprzednich lat. Do grona samorządów, które nie mogłyby zadłużać się w 2008 roku, należy zaliczyć m.in. te, które w latach 2005-2007 osiągnęły ujemny wynik bieżący, czyli na przykład gminy: Polanica-Zdrój, Opatów, Szczawno-Zdrój, Karpacz, Hel, Szklarska Poręba, Lubicz, Łeba i wiele innych. Ujemny wynik w latach 2005-2007 osiągnęły także powiaty: kłodzki, jeleniogórski, kluczborski, jaworski, prudnicki czy kołobrzeski oraz miasta na prawach powiatów: Mysłowice i Słupsk. Oczywiście jednostki te nie mogłyby się zadłużać, gdyby wskaźnik obowiązywał w 2008 roku. Jak udało nam się ustalić, sytuacja finansowa niektórych z nich już się poprawiła, a zatem niewykluczone, że w roku, w którym zacznie obowiązywać nowy wskaźnik zadłużenia, jednostki te mogłyby zaciągać nowe długi.
Profesor Eugeniusz Ruśkowski, kierownik Katedry Finansów Publicznych i Prawa Finansowego Uniwersytetu w Białymstoku, przyznaje, że co do zasady w myśl projektowanych przepisów ustawy o finansach publicznych, jeśli jednostka za poprzednie trzy lata budżetowe (poprzedzające rok budżetowy) miałaby tzw. deficyt operacyjny, to nie będzie ona mogła dalej się zadłużać.
Dariusz Woźniak, skarbnik powiatu świeckiego, przyznaje z kolei, że problem wynikający z projektowanej ustawy o finansach publicznych jest szeroki.
- Przepisy art. 214 projektowanej ustawy o finansach publicznych nie opierają się wyłącznie na wyniku bieżącym budżetów jednostek, ale idą jeszcze dalej, określając tzw. indywidualne wskaźniki zadłużenia. Rozszerza to w zasadniczy sposób krąg samorządów, które nie tylko nie będą mogły zaciągać nowego długu, lecz także nie będą mogły uchwalić budżetu, nie zaciągając długu - podkreśla Dariusz Woźniak.
Wyjaśnia też, że stanie się tak w jednostkach, w których relacja długu już istniejącego do dochodów ogółem przewyższy indywidualny wskaźnik zadłużenia wyliczony jako średnia arytmetyczna z trzech ostatnich lat zgodnie z wzorem znajdującym się w projekcie nowej ustawy.
Szerszy problem
Z wyliczeń skarbnika powiatu świeckiego wynika, że nawet jednostki, które notują co roku nadwyżkę na działalności bieżącej, będą miały problem, ponieważ po wprowadzeniu projektowanego wskaźnika nie będą mogły uchwalić budżetów. Przykładem jest powiat świecki. Jak wyjaśnia Dariusz Woźniak powiat w każdym roku budżetowym posiadał nadwyżkę na działalności bieżącej, a mimo to nie będzie mógł w 2010 roku uchwalić budżetu.
- Zgodnie z obowiązującymi przepisami, powiat świecki prowadził bezpieczną politykę zarządzania długiem, ponieważ wskaźnik zadłużenia wynosił ok. 6 proc. przy ustawowym ograniczniku na poziomie 15 proc. - tłumaczy Dariusz Woźniak.
Dodaje, że zostało to potwierdzone decyzjami banków kredytujących, które po zastosowaniu własnych metod oceny zdolności kredytowej zdecydowały się na emisję obligacji komunalnych. Obsługa długu w powiecie od wielu lat przebiega bez żadnych zakłóceń. Mimo to, zgodnie z wyliczeniami, powiat nie będzie mógł od 2010 roku zaciągać nowych długów. Co to oznacza?
- Istnieją obawy, że w powiatach spadnie potencjalny poziom możliwości zadłużania się, co w znacznym stopniu może ograniczyć absorpcję środków z Unii Europejskiej - przestrzega Dariusz Woźniak.
Sytuację finansową powiatów - jak tłumaczy nasz rozmówca - pogorszyła restrukturyzacja szpitali. Powiaty przejęły bowiem część ich zadłużenia. Ponadto powiaty mają niewielkie dochody własne w stosunków np. do gmin czy miast na prawach powiatów, a duże wydatki bieżące. Taka struktura dochodów i wydatków powoduje, że sytuacja finansowa powiatów nie jest dobra.
Samorządy za zmianą
Jak poinformowało Ministerstwo Finansów, projekt nowej ustawy o finansach publicznych był już przedmiotem prac Zespołu ds. Systemu Finansów Publicznych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, w skład którego wchodzi m.in. przedstawiciel samorządów powiatów.
W ostatecznym stanowisku Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego strona samorządowa wyraziła zadowolenie, że projekt nowej ustawy o finansach publicznych w wielu proponowanych rozwiązaniach wychodzi naprzeciw postulatom samorządów. Strona samorządowa zaproponowała również wydłużenie vacatio legis dla regulacji określającej obowiązywanie nowego wskaźnika limitującego spłatę zobowiązań z roku do trzech lat oraz nałożenie obowiązku na jednostki samorządu terytorialnego do publikowania - w okresie trwania vacatio legis - informacji o wysokości wskaźnika spłaty zobowiązań wyliczonego według projektu ustawy o finansach publicznych. Wydłużenie okresu wejścia w życie nowego wskaźnika ma dać samorządom czas na przygotowanie się do zmiany zasad zadłużania. Rząd na takie rozwiązanie się zgodził, co oznacza, że nowy wskaźnik zadłużenia zacząłby obowiązywać dopiero od 2013 roku, a nie jak planowano wcześniej po roku od wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych. Jak poinformował resort finansów, strona samorządowa nie kwestionowała jednak proponowanego wskaźnika limitującego spłatę zadłużenia jednostek.
Wszystkie samorządy będą więc liczyły indywidualnie wskaźniki zadłużenia, począwszy od 2010 roku, zgodnie z nowymi przepisami ustawy o finansach publicznych. Do wyliczeń będą brane pod uwagę dane finansowe z trzech poprzednich lat.
Samorządy w Polsce
612 tyle jednostek nie mogłoby się zadłużyć w 2008 roku, gdyby wprowadzono projektowany nowy wskaźnik zadłużenia w zeszłym roku
SZERSZA PERSPEKTYWA - UNIA
Koncepcja zadłużania samorządów w UE i OECD
Koncepcja zawarta w projekcie ustawy o finansach publicznych zmierza do przyjęcia do polskiego porządku prawnego analogicznych rozwiązań, jakie funkcjonują w wielu państwach Unii Europejskiej (np. Francja, Finlandia), jak również innych wysokorozwiniętych państwach członkowskich OECD (np. Norwegia, Nowa Zelandia, Stany Zjednoczone). Powszechnie uznawaną zasadą, postulowaną w licznych opracowaniach instytucji międzynarodowych (Bank Światowy, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, OECD, Rada Europy), jest niezaciąganie długu na cele bieżące. Ta kluczowa koncepcja znalazła swój wyraz w projekcie ustawy o finansach publicznych, w tym w szczególności w konstrukcji wskaźnika spłaty zadłużenia.
Źródło: odpowiedź Ministerstwa Finansów na pytanie GP
Łukasz Zalewski
lukasz.zalewski@infor.pl