Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) uznał w wyroku z 1 grudnia 2008 r. (sygn. akt III SA/Lu 413/08) stosowanie formuły „p.o.” za omijanie przepisów dotyczących wymagań kwalifikacyjnych oraz obowiązku obsadzania kierowniczych stanowisk urzędniczych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru.
Stan faktyczny
W połowie 2008 r. Zarząd Powiatu w Łukowie powierzył uchwałą pełnienie obowiązków dyrektora domu pomocy społecznej (dalej: DPS), na czas określony od 1 lipca 2008 r. do 30 czerwca 2010 r., osobie, która nie spełniała wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych na to stanowisko (wymogu co najmniej 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej).
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 września 2008 r. Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w Łukowie w tej sprawie.
W konsekwencji Zarząd Powiatu wniósł do WSA skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora DPS. Wyrokiem z 1 grudnia 2008 r. WSA oddalił skargę Zarządu Powiatu.
Argumenty wojewody
Podejmując rozstrzygnięcie nadzorcze, wojewoda zwrócił uwagę na fakt, że uchwała Zarządu Powiatu została podjęta bez podstawy prawnej, gdyż przepisy prawa nie przewidują możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora DPS. W uchwale jako podstawę prawną powołano art. 112 ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: ustawa o pomocy społecznej), który przewiduje możliwość powołania kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Przepis ten nie przewiduje możliwości powoływania osób pełniących obowiązki kierownika.
Wyznaczenia osoby pełniącej obowiązki kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej nie przewiduje także żadna inna ustawa.
Osoba, której powierzono stanowisko dyrektora, nie spełniała natomiast wymogu dotyczącego stażu pracy w pomocy społecznej.
Kolejnym argumentem wojewody było naruszenie nieobowiązującego już art. 3a ust. 1 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (dalej: ustawa o pracownikach samorządowych) poprzez powołanie na wspomniane stanowisko osoby, która nie została wyłoniona w drodze postępowania konkursowego, jak wymaga tego wskazany przepis.
Argumenty Zarządu Powiatu
Zarząd Powiatu podnosił w argumentacji, że odstąpienie od ścisłego respektowania wymogów ustawowych w zakresie powołania nowego dyrektora DPS było spowodowane niewyłonieniem spełniającego wymogi ustawowe kandydata w drodze przeprowadzonego wcześniej naboru w trybie konkursowym. Brak respektowania wymogów ustawowych wynikał z konieczności zapewnienia ciągłości w zarządzaniu DPS.
Ponadto zwrócono uwagę na niewyłonienie kandydata ze względu na konflikt pomiędzy związkami zawodowymi a dyrekcją placówki oraz wyjątkowo trudne warunki pracy.
Podjęcie stosownej uchwały w zakresie czasowego zatrudnienia na stanowisku dyrektora DPS było spowodowane istnieniem pilnej potrzeby powołania osoby pełniącej funkcje dyrektora placówki, gdyż pozostawienie jej bez kierownika prowadziło do powstania realnego zagrożenia dla pensjonariuszy i personelu.
Stanowisko WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody.
Sąd podkreślił trafność argumentacji wojewody dotyczącej stosowania przepisu art. 112 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem zarząd powiatu zatrudnia wskazanych kierowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej zgodnie z wymogami określonymi w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, po zasięgnięciu opinii kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownika ośrodka pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do podejmowania uchwał w zakresie powierzenia pełnienia obowiązków kierownika (dyrektora) DPS. Co istotne, upoważnienie takie nie wynika też z żadnego innego przepisu obowiązującego prawa.
Sąd przypomniał, że instytucję „p.o.” przewidują m.in. następujące przepisy:
• art. 36a ust. 4a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (upoważnia organ prowadzący szkołę do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, zgodnie z wymogami ustawowymi, jednak nie dłużej niż na 6 miesięcy),
• art. 26 ust. 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 24 marca 2005 r. w sprawie kolegiów pracowników służb społecznych (upoważnia organ prowadzący do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora kolegium pracowników służb społecznych ustalonemu przez siebie kandydatowi na okres jednego roku szkolnego w sytuacji, gdy do konkursu na stanowisko dyrektora nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata).
Sąd przyznał również rację argumentom wojewody dotyczącym naruszenia przez uchwałę:
• art. 122 ustawy o pomocy społecznej oraz
• art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych.
Podkreślił także, że wynikający z art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych wymóg, aby nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, był otwarty i konkurencyjny (a więc następował w trybie konkursowym), ma na celu zagwarantowanie, aby osoba piastująca wysokie stanowiska w administracji samorządowej dawała rękojmię prawidłowego wykonywania zadań w zakresie kierowania powierzoną jej placówką.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył w uzasadnieniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2007 r., (sygn. akt II OSK 1445/07) oraz wyrok WSA w Łodzi z 27 marca 2008 r. (sygn. akt III SA Łd 48/08, niepubl.) dla podkreślenia istniejącego w orzecznictwie jednolitego poglądu, że wymóg dokonania naboru na kierownicze stanowisko urzędnicze w administracji samorządowej ma charakter bezwzględny i ustawa z 22 marca 1990 r. (obowiązywała do 31 grudnia 2008 r.) o pracownikach samorządowych nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków.
Co dalej z „p.o.”
Z oceny WSA wynika, że działania polegające na powierzaniu pełnienia obowiązków w sytuacji braku stosownych przepisów prawa przewidujących taką możliwość stanowią obejście prawa. Z tego powodu każdorazowo przy powierzaniu pełnienia obowiązków bez oparcia w przepisach prawa należy liczyć się z możliwością zakwestionowania takiej czynności przez organ nadzoru.
Orzeczenia sądu wiążą w danej sprawie, lecz stanowią wykładnię w odniesieniu stosowania prawa. Gdy więc zakwestionowana zostanie dana czynność w trybie nadzoru, należy pamiętać, że w przypadku zakończenia sprawy w sądzie rozstrzygnięcie będzie podobne jak w opisanej sytuacji.
W MIEJSCE „P.O.” WARTO SIĘ ZASTANOWIĆ NAD MNIEJ RYZYKOWNYM ROZWIĄZANIEM POLEGAJĄCYM NA:
• okresowym zwiększaniu obowiązków służbowych pracownikom samorządowym albo
• powierzaniu dodatkowych zadań,
co uzasadnia przyznanie dodatku specjalnego
(art. 5a rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego).
Dorota Wołoszyn
Podstawy prawne:
• Ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U z 2008˙r. nr 115, poz. 728; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 6, poz. 33)
• Ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 6, poz. 33)
• Ustawa z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593) - obowiązywała do 31 grudnia 2008 r.
• Rozporządzenie Rady Ministrów z 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. nr 146, poz. 1222; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 73, poz. 430)
• Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z 24 marca 2005 r. w sprawie kolegiów pracowników służb społecznych (Dz.U. nr 61, poz. 544)