Dotacja celowa dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce

W rozpatrywanej sprawie rada jednej z gmin miejskich podjęła uchwałę w sprawie dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce. Jednak spółdzielnia socjalna prowadząca żłobek na terenie gminy wezwała radę do uchylenia tej uchwały. Spółdzielnia wskazywała, że w uchwale naruszono art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech. Przepisy te stanowią, że dotacja celowa jest przyznawana na "każde dziecko objęte opieką". Tymczasem rada uzależniła wysokość dotacji od liczby dzieci faktycznie uczęszczających do placówki. Zdaniem spółdzielni socjalnej radni rozszerzyli w niedopuszczalny sposób uregulowane ustawowo konieczne warunki do uzyskania dotacji celowej. Następnie spółdzielnia złożyła w tej sprawie skargę do WSA w Rzeszowie.

W odpowiedzi gmina wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała m.in., że wprowadzenie w § 3 uchwały sposobu wyliczenia dotacji wiąże się z art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. W przepisie tym jest mowa o każdym dziecku objętym opieką. Gmina uznała, że chodzi w tym przypadku o faktyczną opiekę, czyli przygotowanie posiłku i sprawowanie opieki nad dzieckiem, które w danym dniu przebywa w żłobku lub klubie dziecięcym. Natomiast przez pojęcie "objęcie opieką" nie można rozumieć samego zapisania dziecka do żłobka lub klubu dziecięcego.

Liczba godzin opieki nieistotna

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała rady miejskiej w zakresie, w jakim wprowadza dzienną wysokość dotacji oraz uzależnia jej wysokość od liczby dzieci faktycznie korzystających z placówki oraz czasu prowadzenia działalności opiekuńczej, w istotny sposób narusza art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech (wyrok WSA w Rzeszowie z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 871/15).

Sąd wskazał, że zgodnie z tym przepisem, otrzymanie dotacji przez podmioty wymienione w ustawie, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, nie jest uwarunkowane liczbą godzin, w ciągu których sprawowana jest opieka nad dziećmi. Zatem podmioty te mogą otrzymać dotację celową z budżetu gminy na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym niezależnie od liczby godzin, w ciągu których jest ona sprawowana.

W wyroku wydanym przez WSA w Rzeszowie wskazano również na art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z tą regulacją, dotacje celowe to środki przeznaczone na finansowanie określonych zadań i realizację określonych programów, podczas gdy dotacje podmiotowe przeznaczone są na dofinansowanie wskazanej w ustawie działalności bieżącej określonego podmiotu.

Dotacja przyznawana jest na realizację określonego zadania - w tym przypadku prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego. Zawężenie zatem w uchwale kręgu beneficjentów ze względu na okres prowadzenia działalności opiekuńczej oraz do dzieci faktycznie korzystających z placówki, stanowi wprowadzanie dodatkowych, nieprzewidzianych w przepisach prawa kryteriów. Powodują one, że dotację celową, jaką jest ta na prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego, przekształcono w podmiotową. Doszło w ten sposób do naruszenia norm kompetencyjnych będących podstawą stwierdzenia nieważności uchwały.

Gmina nie zgodziła się z wyrokiem i złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA podzielił stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Rzeszowie. W efekcie NSA oddalił skargę kasacyjną (wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 573/16).

Co można uregulować w uchwale rady

Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął również inny spór dotyczący dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce. W skardze podkreślano m.in., że rada miejska niezgodnie z przepisami ustaliła wysokości stosownej dotacji celowej. Ponadto wskazywano, że uchwała - będąca aktem prawa miejscowego - zawiera zasady dotyczące zwrotu dotacji celowej. A materia ta nie może być przedmiotem uregulowania takich aktów. Ponadto, zdaniem skarżących, uchwała przedkładała interes ekonomiczny budżetu miasta nad interesy dzieci korzystających z usług placówki skarżącego - mimo że obowiązujące przepisy w tym zakresie nie dają podstaw do takich działań.

WSA w Rzeszowie oddalił skargę (wyrok z 18 października 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 534/16). Sąd uznał, że jeśli chodzi o samą wysokość przyznawanej dotacji, to decyzja w tej kwestii pozostawiona została władzom gminy i w dużej mierze determinowana jest sytuacją finansową danej jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że nie ma podstaw do kwestionowania samej wysokości dotacji.

Natomiast istotne znaczenie ma w tym przypadku art. 8 ust. 2 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Przepis ten określa jedynie charakter prowadzenia żłobków jako zadania własnego gminy. Natomiast w żaden sposób nie odnosi się do wysokości ewentualnej dotacji przyznawanej podmiotom innym niż gmina, które prowadzą żłobki lub kluby dziecięce.

Sąd uznał też za bezpodstawny zarzut, że uchwała rady (będąca aktem prawa miejscowego) zawiera zasady dotyczących zwrotu dotacji celowej. Analiza zapisów zaskarżonej uchwały - w ocenie WSA w Rzeszowie - nie uprawnia do takich wniosków. Regulacja ta odsyła jedynie w tym zakresie do przepisów ustawy o finansach publicznych. Nie można na podstawie takiego zapisu przyjmować, że w ten sposób w akcie prawa miejscowego uregulowano kwestię podlegającą wyłącznie regulacji ustawowej.

Wyrok WSA w Rzeszowie nie zakończył jednak sporu, ponieważ złożona została skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uznał za słuszny pogląd wyrażony we wspomnianym wyroku i oddalił skargę kasacyjną (wyrok z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2071/17).

Krzysztof Tomaszewski

dziennikarz specjalizujący się w tematyce samorządowej i podatkowej

Podstawy prawne

• art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1457)

• art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077)

• art. 8 ust. 2 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34 poz. 198)

• art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875)