Zamówienia publiczne i kwestie społeczne
Zgodnie z definicją ukształtowaną w dokumentach Komisji Europejskiej to zamówienia publiczne, w ramach których bierze się pod uwagę co najmniej jedną z następujących kwestii społecznych:
- możliwości zatrudnienia,
- godną pracę,
- zgodność z prawami społecznymi i z prawem do pracy,
- integrację społeczną (w tym także osób niepełnosprawnych),
- równość szans,
- dostępność i projektowanie dla wszystkich,
- uwzględnianie kryteriów zrównoważonego rozwoju, w tym kwestii etycznego handlu oraz szerszego dobrowolnego przestrzegania zasad społecznej odpowiedzialności biznesu,
- z jednoczesnym uwzględnieniem zasad ujętych w Traktacie o Unii Europejskiej oraz w dyrektywach dotyczących zamówień publicznych.
Społecznie odpowiedzialne zamówienia publiczne mają na celu łagodzenie skutków, jakie wywierają na społeczeństwo towary, usługi i roboty budowlane nabywane przez sektor publiczny. Zgodnie z tą koncepcją nabywcy publiczni nie są zainteresowani jedynie zakupem po najniższej cenie lub o najlepszej relacji jakości do ceny, ale również zapewnieniem, aby zamówienia publiczne przyniosły korzyści społeczne, oraz zapobieganiem niekorzystnym skutkom społecznym podczas realizacji zamówienia lub ich łagodzeniem. Nabywca publiczny może uwzględniać cele społeczne w całej procedurze udzielania zamówienia, pod warunkiem że mają niedyskryminujący charakter i są związane z przedmiotem zamówienia.
Kwestie społeczne można połączyć z kryteriami ekologicznymi i dotyczącymi zamknięcia obiegu w gospodarce oraz zamówieniami na innowacje w celu stosowania w zamówieniach publicznych bardziej kompleksowego podejścia do zrównoważonego rozwoju.
Zamawianie towarów, usług i robót budowlanych, które są dostępne dla wszystkich, w tym dla osób z niepełnosprawnościami, stanowi podstawowy aspekt społecznie odpowiedzialnych zamówień publicznych i jest obowiązkowe [1].
Formy zamówien publicznych
Sposób uwzględnienia aspektów społecznych w zamówieniach publicznych może mieć różną formę. O społecznym charakterze decyduje m.in. funkcjonalność przedmiotu zamówienia, ale również grupa beneficjentów, do których zamawiane usługi i wyroby są kierowane.
W ramach zamówień publicznych można także określić wymagania o charakterze społecznym związane z realizacją zamówienia, m.in. poprzez zobowiązanie wykonawców do zatrudnienia do realizacji zamówienia osób z określonych grup czy też doprecyzowanie formy zatrudnienia osób wykonujących wskazane czynności w ramach realizacji zamówienia.
Rozwiązania uwzględnione w ustawie z dnia 11 września 2019r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019r. poz. 2019), dalej „pzp” pozwalają osiągać różne korzyści społeczne, ale koncentrują się one przede wszystkim na:
- zwiększaniu stabilności zatrudnienia i bezpieczeństwa socjalnego pracowników,
- zatrudnianiu oraz integracji zawodowej i społecznej osób z grup zagrożonych wykluczeniem społecznym,
- ułatwianiu dostępu do zamówień publicznych podmiotom prowadzącym integrację społeczną i zawodową osób z grup zagrożonych wykluczeniem społecznym, w szczególności osób z niepełnosprawnościami, spółdzielniom socjalnym,
- dostosowaniu przedmiotu zamówienia do potrzeb jego użytkowników, w szczególności osób z niepełnosprawnościami,
- stosowaniu w realizacji zamówienia produktów lub usług posiadających etykiety społeczne.
Przepisy pzp pozwalają zamawiającym określać warunki udziału w postępowaniu o zamówienie publiczne, warunki dotyczące przedmiotu realizacji zamówienia, a także kryteria oceny ofert, uwzględniając aspekty społeczne. Niekiedy wiążą się one z ograniczeniem nadrzędnej w zamówieniach publicznych zasady konkurencyjności, ale jest to ograniczenie dopuszczone prawem unijnym i krajowym, gdyż dzięki temu można osiągać istotne korzyści społeczne.
Ustawa pzp odnosi się bezpośrednio do kwestii społecznych w przepisach:
- dotyczących strategicznego podejścia do zamówień publicznych
- proceduralnych dotyczących przygotowania, udzielenia i realizacji zamówienia publicznego.
- Odniesienie do kwestii społecznych w przepisach o charakterze strategicznym
Ustawa pzp wprowadza podstawę prawną do stworzenia polityki zakupowej państwa [2]. Dokument ten ma charakter dokumentu strategicznego mający określać priorytetowe działania Rzeczypospolitej Polskiej w obszarze zamówień publicznych, a także pożądany kierunek działań zamawiających w zakresie udzielanych zamówień, który obejmuje w szczególności zakup innowacyjnych lub zrównoważonych produktów oraz usług, z uwzględnieniem m.in. kwestii społecznych:
- społecznej odpowiedzialności przedsiębiorców;
- stosowania aspektów społecznych i zdrowotnych.
Odniesienie do kwestii społecznych w przepisach o charakterze proceduralnym
Zasada efektywności [3] (uzyskanie najlepszych efektów zamówienia, w tym efektów społecznych)
Analiza potrzeb zamawiającego [4]
Zamówienia zastrzeżone [5]
Zatrudnienie na podstawie stosunku pracy [6]
Wymagania związane z realizacją zamówienia [7]
Dostępność dla osób niepełnosprawnych oraz projektowanie dla wszystkich użytkowników [8]
Etykiety [9]
Obligatoryjne podstawy wykluczenia [10]
Fakultatywne podstawy wykluczenia [11]
Badanie ofert pod kątem rażąco niskiej ceny [12]
Kryteria oceny ofert [13]
Zamówienia zastrzeżone w przypadku wybranych usług społecznych, zdrowotnych i kulturalnych [14]
Zamówienia sektorowe [15]
Czym jest etykieta?
Etykieta to dokument, który potwierdza, że obiekt budowlany, produkt, usługa, proces lub procedura spełniają określone wymagania (standardy techniczne, jakościowe, środowiskowe,
społeczne itp.). Etykieta jest dokumentem przedmiotowym, który może być wykorzystany w opisie przedmiotu zamówienia, opisie kryteriów oceny ofert lub w wymaganiach związanych z realizacją zamówienia.
Przykłady etykiet społecznych
oznakowanie Fairtrade
oznakowanie Fair for Life
Wymagania w zakresie dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz projektowania z przeznaczeniem dla wszystkich użytkowników
W przypadku zamówień przeznaczonych do użytku osób fizycznych opis przedmiotu zamówienia sporządza się, z uwzględnieniem wymagań w zakresie dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz projektowania z przeznaczeniem dla wszystkich użytkowników [16].
Jak wskazuje art. 9 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych dostępność oznacza umożliwienie osobom niepełnosprawnym pełnego uczestnictwa w każdej sferze życia, w sposób maksymalnie samodzielny, na równi z innymi obywatelami.
Projektowanie uniwersalne to pojęcie szersze, przez które należy rozumieć projektowanie biorące pod uwagę różnorodność potrzeb ludzkich, uczestniczenie w życiu społecznym i równouprawnienie.
Dostępność i projektowanie uniwersalne, a tym samym zapewnienie swobodnego dostępu do dóbr, usług oraz możliwości udziału w życiu społecznym i publicznym osób o szczególnych potrzebach to też główne cele, którym służyć ma realizacja zadań przewidzianych w rządowym Programie Dostępność Plus [17].
Prawa człowieka i Społeczna Odpowiedzialność Biznesu (CSR)
Jednym z aspektów społecznych, jakie mogą być uwzględnianie przez zamawiających w ramach udzielania zamówień publicznych, jest ochrona przed łamaniem praw człowieka oraz zachęcanie do respektowania tych praw.
Aspekt społeczny dotyczący przestrzegania praw człowieka może być uwzględniany przez zamawiających w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego poprzez zastosowanie instrumentów o charakterze obligatoryjnym (np. przesłanki wykluczenia wykonawców, ochrona praw pracowniczych poprzez wymóg zatrudnienia na podstawie umowy o pracę) i fakultatywnym (np. aspekty społeczne w warunkach realizacji zamówienia, uwzględnianie oznakowań społecznych, pozacenowe kryteria oceny ofert w zakresie aspektów społecznych).
W 2010 roku została przyjęta przez Międzynarodową Organizację Normalizacyjną norma dotycząca społecznej odpowiedzialności: ISO 26000. Reprezentuje ona globalny konsensus w tym obszarze. Wprowadzono w niej termin społeczna odpowiedzialność organizacji, wychodząc z założenia, że ten sposób postępowania jest uniwersalny i może być stosowany nie tylko w przedsiębiorstwach, ale również w organizacjach społecznych i akademickich, jak również w instytucjach publicznych.
Przykładowe społeczne kryteria oceny ofert
Kryteria oceny ofert wybrane dla konkretnego postępowania jak i sposób dokonywania wyboru najkorzystniejszej oferty w oparciu o te kryteria, powinny pozostawać w ścisłym związku z przedmiotem zamówienia oraz z realizacją przez zamawiającego różnych polityk zakupowych, w tym aspektów społecznych.
Wybór Zamawiającego dotyczący tego jakie elementy oferty będą w ocenie ofert brane pod uwagę, jakie wagi będą przypisane poszczególnym kryteriom i jaka formuła matematyczna przeliczania na punkty zostanie zastosowana, a także w jaki sposób na podstawie tej oceny zostanie wybrana najkorzystniejsza oferta decydują, obok opisu przedmiotu zamówienia, czy i w jakim stopniu zamawiający dokona korzystnego zakupu, a więc czy zapewni sobie korzystny stosunek jakości nabywanego świadczenia do jego ceny.
Prawo zamówień publicznych przewiduje możliwość uwzględniania aspektów społecznych w kryteriach oceny ofert [18]. Mogą być to na przykład:
- zatrudnienie osób z grup zagrożonych wykluczeniem społecznym,
- oznakowanie społeczne,
- preferencje dla określonych wykonawców, np. podmiotów ekonomii społecznej,
- wynagrodzenia pracowników wyższe niż minimalne wymagane ustawowo,
- dostosowanie do potrzeb użytkowników,
- inne, wykorzystywane w opisie przedmiotu zamówienia.
Kryteria oceny ofert mogą odnosić się jedynie do przedmiotu zamówienia i nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy. Powinny być sformułowane w sposób jednoznaczny, zrozumiały i tak, aby można je było zweryfikować. Przykłady zastosowania aspektów społecznych opisane zostały w publikacji Urzędu Zamówień Publicznych [19].
Podsumowanie
Znaczenie i cele aspektów społecznych, znalazły potwierdzenie również w orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej. Przykładem może być wyrok KIO z dnia 15 czerwca 2015 r. [20] w uzasadnieniu którego Izba wskazała, że: „Zamówienia publiczne muszą być postrzegane także jako instrument realizacji społecznych obowiązków państwa. Nie ulega wątpliwości, że chęć uzyskania zamówienia publicznego, może być dla podmiotów z sektora prywatnego, szczególną motywacją do podjęcia działań dostosowujących swoją działalność do określonych standardów. Zamawiający mają możliwość wpływania w sposób realny, by przynajmniej pewne minimum rozwiązań i warunków stało się normą”.
W postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego stosowanie rozwiązań o charakterze prospołecznym możliwe jest na każdym jego etapie - począwszy od możliwości istniejących przy definiowaniu przedmiotu zamówienia, możliwości zastrzeżenia zamówienia dla określonych podmiotów, poprzez elementy społeczne, jakie mogą być brane pod uwagę przy określaniu podmiotowych kryteriów kwalifikacji wykonawców, definiowaniu pozacenowych kryteriów oceny ofert czy badaniu ofert pod względem rażąco niskiej ceny, aż po uwzględnianie wymogów społecznych w dodatkowych warunkach realizacji zamówienia, pod warunkiem że mają niedyskryminujący charakter i są związane z przedmiotem zamówienia.
Piotr Nowaczyk
Literatura:
„Krajowy Plan Działań w zakresie zrównoważonych zamówień publicznych na lata 2017-2020”, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa, 2017 r.;
„Kwestie społeczne w zakupach - przewodnik dotyczący uwzględniania kwestii społecznych w zamówieniach publicznych”, Bruksela, maj 2021 r.;
Katarzyna Ołdak-Bułanowska, Marcin Skowron, Anna Węcławska, „Zrównoważone zamówienia publiczne. Aspekty społeczne i środowiskowe w procedurze udzielania zamówienia w świetle nowelizacji ustawy Prawo zamówień publicznych, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa, listopad 2017 r.;
„Pozacenowe kryteria oceny ofert. Poradnik z katalogiem dobrych praktyk”, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa, 2020 r.;
Przykładowe społeczne i środowiskowe kryteria oceny ofert w zamówieniach publicznych, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa, 2018 r.;
Tomasz Schimanek, „Aspekty społeczne w nowym Prawie zamówień publicznych”, Warszawa, grudzień 2019 r.
[1] art. 42 dyrektywy 2014/24/UE i art. 60 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE stanowią, że: „specyfikacje techniczne sporządza się, z wyjątkiem przypadków należycie uzasadnionych, w taki sposób, aby uwzględnić kryteria dostępności dla osób niepełnosprawnych lub projektowanie dla wszystkich”
[2] art. 21 pzp
[3] art. 17 ust. 1 pkt 2 pzp
[4] art. 83 ust. 3 pkt 4 pzp
[5] art. 94 pzp
[6] art. 95, art. 438 pzp
[7] art. 96 pzp
[8] art. 100 pzp
[9] art. 104 pzp
[10] art. 108 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 3 pzp
[11] art. 109 ust. 1 pkt 1 oraz pkt. 2 lit. a - c pzp
[12] art. 224 ust. 1, ust. 3 pkt. 4 oraz pkt. 6 oraz ust. 4 pzp
[13] art. 242 ust. 2 pkt. 1 oraz pkt. 2 pzp
[14] art. 361 pzp
[15] art. 392 ust. 3 pzp
[16] art. 100 pzp
[17] https://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/strony/o-funduszach/fundusze-europejskie-bez-barier/dostepnosc-plus/
[18] art. 242 ust. 2 pkt 2 pzp
[19] Przykładowe społeczne i środowiskowe kryteria oceny ofert w zamówieniach publicznych, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa, 2018 r.
[20] Wyrok KIO z dnia 15 czerwca 2015 r. sygn. akt KIO 1040/15, KIO 1043/15