Wniosek Rzecznika
Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 14 marca 2018 roku wystąpił do Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej mającej na celu rozstrzygnięcie czy w ramach udostępniania akt postępowania stronie – na podstawie art. 73 KPA - mieści się sporządzanie przez organ, w sposób wynikających z posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy.
Wniosek RPO wynika z rozbieżności orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie, które dostrzegalne są także w doktrynie i piśmiennictwie. Dostrzegalne są w tym zakresie dwie odmienne linie orzecznicze.
Rygorystyczna linia orzecznicza
Pierwsza z nich – o charakterze dominującym – zakłada, iż art. 73 KPA nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku sporządzania kopii dokumentacji sprawy, gdyż zgodnie z językowym brzmieniem tego przepisu czynności w postaci sporządzania notatek, kopii lub odpisów należą do strony, a sporządzenie kopii na żądanie strony jest możliwe jedynie w przypadku wykazania przez stronę ważnego interesu, o którym mowa w art. 73 § 2 KPA.
Jako przykłady orzeczeń wpisujących się w tą linię orzeczniczą Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał m.in. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2005 roku (sygn. GSK 898/04), a także wyrok NSA z dnia 29 marca 2001r. (sygn. II SA 2580/00). W drugim z przywołanych orzeczeń NSA wyraźnie wskazał, iż „Strona postępowania nie może żądać aby kserokopie znajdujących się w aktach sprawy wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Nie ma on takiego obowiązku, gdyż sporządzanie notatek, czy odpisów z akt postępowania przepis art. 73 par. 1 Kpa pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Tym samym wyraźnie zostały rozgraniczone obowiązki organu administracji /umożliwienie przeglądania akt i sporządzania z nich notatek i odpisów/ i uprawnienia strony /do przeglądania akt oraz sporządzania notatek i odpisów/.Skoro problematykę sporządzania kserokopii, rozpatrywać należy w kontekście techniki wykonywania notatek i odpisów z akt sprawy postępowania administracyjnego to nieuzasadnione jest stanowisko o nieprzysługiwaniu zażalenia na postanowienie organu administracji w przedmiocie odmowy wydawania kserokopii dokumentów z akt sprawy, a w konsekwencji o jego niezaskarżalności do Naczelnego Sądu Administracyjnego.”.
Liberalna linia orzecznicza
Odmienna linia orzecznicza – odwołująca się do konieczności wykładni systemowej uwzględniającej w pełni normy konstytucyjne i ogólne zasady prawa administracyjnego, w tym zasadę prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu – dopuszcza możliwość wykonywania kserokopii akt przez organ na wniosek strony. Jako przykład orzeczenia w tym zakresie Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 201 roku (sygn. II OSK 2043/09), w którym Sąd – odwołując się do innych orzeczeń - wskazał, iż „skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy, to tym samym brak jest podstaw prawnych do odmowy sporządzenia kopii tychże pism za pomocą kserokopiarki. Problem może jedynie sprowadzać się do ustalenia odpłatnościza powyższe.Wobec powyższego stwierdzić należy, iż uprawnienie strony do sporządzania odpisów z akt sprawy może być realizowane również przez sporządzenie kserokopii pism zawartych w aktach. Organ ma swobodę przy tworzeniu warunków sporządzania kserokopii, lecz odmowa ich wydania narusza art. 73 § 1 kpa. Podnieść należy,iż kwestie techniki sporządzania kserokopii i jego kosztów wymagają organizacyjnego rozwiązania przez organ, lecz nie należą do istoty obowiązku organu wyrażonegow art. 73 § 1 kpa, a tym bardziej nie mogą organu z tego obowiązku zwalniać.”. Powyższa teza została rozwinięta w wyroku NSA z dnia 16 lipca 2015 roku (sygn. II OSK 3043/13), w którym Sąd wskazał, iż „uprawnieniem strony do sporządzenia kopii z akt sprawy odpowiada obowiązek stworzenia warunków do wykonania ich osobiście przez stronę przy użyciu sprzętu własnego lub urządzeń należących do organu, przy czym czynności w tym zakresie mają być dokonywane w lokalu organu w obecności pracownika tego organu. Przewidziany przez ustawodawcę obowiązek współdziałania organu przy wykonywaniu przez stronę uprawnień przewidzianych w art. 73 § 1kpa oznaczać może w konkretnej sprawie powinność wykonania kserokopii żądanych przez stronę dokumentów, za zwrotem związanych z tym kosztów. Ewentualna odmowa uwzględnienia wniosku strony mogłaby nastąpić gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej ilości dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne jest wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Działania organu nie powinny mieć jednak charakteru formalistycznego”.
W wyroku z dnia 19 grudnia 2007 roku (sygn. II SA/Ol 1008/07) Sąd przyjął, iż za szeroką interpretacją art. 73 KPA „winien także przemawiać przepis art. 8 kpa, który stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Niepotrzebny spór w kwestii wykonania kserokopii dokumentów z pewnością nie pomoże w załatwieniu sprawy administracyjnej i w prowadzeniu postępowania w sposób przewidziany w art. 8 kpa.”
Sądy administracyjne opowiadające się za przyjęciem szerokiej interpretacji art. 73 KPA wskazują także na kontekst konstytucyjny wywodząc, iż stanowi ona konkretyzację i urzeczywistnienie prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2014r., sygn. II SAB/Bk 24/14).
Akcentuje się także w tym zakresie zmiany technologiczne powodujące powszechnie posługiwanie się wydrukami i kserokopiami wypierające posługiwanie się w obrocie prawnym ręcznymi kopiami lub notatkami. Zwrócił na to uwag m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 roku (sygn. II SA/Łd 889/15). Jednocześnie w sprawie tej Sąd wskazał, iż „odmowa wydania kopii dokumentów z akt sprawy może być uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 K.p.a. Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy na przykład strona zażąda wydania kopii całych, wielotomowych, akt administracyjnych lub ich obszernych części, albo gdy będzie wielokrotnie występowała o wydanie kopii tych samych dokumentów, czego skutkiem może być zakłócenie pracy danego organu poprzez oddelegowanie jednego lub kilku pracowników na długi czas wyłącznie w celu uczynienia zadość żądaniu strony. Wówczas odmowa wydania kopii dokumentów może być podyktowana ochroną interesu społecznego, który organ winien mieć na względzie na każdym etapie postępowania na równi z słusznym interesem obywateli (art. 7 K.p.a.).”.
Stanowisko Rzecznika
Formułując swój wniosek Rzecznik Praw Obywatelskich opowiedział się za przyjęciem przez NSA drugiej ze wskazanych powyżej linii orzeczniczych, tj. za przyjęciem szerokiej interpretacji art. 73 KPA. W swoim stanowisku Rzecznik w szerokim zakresie oparł się na wykładni prokonstytucyjnej oraz odwołaniu do zasad ogólnych postępowania administracyjnego.
Podsumowanie
Nie sposób przewidzieć kiedy NSA rozpatrzy wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich. Z pewnością podjęta w tym zakresie uchwała w istotny sposób wpłynąć może na praktykę działania organów administracji publicznej. Należy mieć nadzieję, iż uchwała ta mając na celu ujednolicenie działania sądów (a pośrednio także organów) nie przyczyni się do powstania nowych wątpliwości.
Maciej Kiełbus
prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego
Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu
www.ziemski.com.pl
Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl