Ograniczone możliwości finansowania przedsięwzięć inwestycyjnych, trudności administracyjno-proceduralne czy też problematyczne warunki funkcjonowania sieci przesyłowych - to główne bariery dla rozwoju energii odnawialnej w Polsce ujawnione przez Najwyższą Izbę Kontroli.
Pod lupą inspektorów Najwyższej Izby Kontroli (NIK) znalazły się działania podejmowane w latach 2017-2020 pod kątem likwidacji barier rozwoju odnawialnych źródeł energii (OZE) przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska oraz Urząd Regulacji Energetyki. W niniejszym artykule przedstawimy najważniejsze ustalenia z kontroli NIK.
Bariery w rozwoju OZE
|
Rodzaj OZE |
Bariera w rozwoju zidentyfikowana przez NIK |
|
Farmy wiatrowe na lądzie |
Ustawa o inwestycjach - wprowadzenie zasady 10h
|
|
Fotowoltaika |
Ograniczenia infrastrukturalne
|
|
Małe elektrownie wodne |
Skomplikowany i kosztowny proces przygotowania, wysokie nakłady inwestycyjne |
|
Farmy wiatrowe na morzu |
Niesfinalizowane prace nad Planem Zagospodarowania Przestrzennego Polskich Obszarów Morskich |
|
Instalacje termicznego przekształcania odpadów |
Obowiązek prowadzenia systemu wizyjnego, obowiązek zabezpieczenia roszczeń |
|
Geotermia |
Brak instrumentów wsparcia dedykowanym bezpośrednio tym instalacjom |
Źródło: dane opracowane przez NIK na podstawie informacji uzyskanych od podmiotów uczestniczących w rynku OZE
NIK kieruje wnioski do ministra
NIK sformułowała wobec ministra klimatu i środowiska (dalej: Minister) dwa wnioski systemowe:
- dokonanie całościowej analizy wsparcia wytwórców energii elektrycznej z odnawialnych źródeł, wprowadzonego ustawą o OZE,
- opracowanie i wdrożenie systemowego monitorowania rynku OZE opartego na współpracy wszystkich organów administracji publicznej i organizacji branżowych OZE.
Dodatkowo, na podstawie dokonanych ustaleń stanu faktycznego, NIK wnioskowała o:
- ustalanie warunków uczestniczenia wytwórców energii z OZE w systemie aukcyjnym i w systemie FIT/FIP w terminach umożliwiających wytwórcom przygotowanie się do aukcji,
- zintensyfikowanie działań na rzecz notyfikacji przez Komisję Europejską środka pomocowego dla instalacji zmodernizowanych i hybrydowych,
- niezwłoczne wydanie trzech rozporządzeń wykonawczych do ustawy o OZE i Prawa energetycznego.
|
Wiele zastrzeżeń budzi realizacja obowiązków monitorowania i oceny funkcjonowania rynku OZE. Minister nie opracowywał w ogóle pierwszego przeglądu z funkcjonowania mechanizmów i instrumentów wspierających wytwarzanie energii elektrycznej z OZE, który Rada Ministrów miała zatwierdzić do 31 grudnia 2017 r. Drugi przegląd został sporządzony z opóźnieniem. Natomiast Sprawozdanie z realizacji krajowego celu udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto za lata 2017‒2018 nie zawierało wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa. Minister nie zainicjował analizy stopnia realizacji do 2020 r. celu 15% udziału OZE w zużyciu energii końcowej brutto i badania możliwych wariantów wykorzystania mechanizmów współpracy, w szczególności transferów statystycznych w sytuacji niewykonania celu. |
Brak diagnozy problemu
Minister nie zapewnił systemu cyklicznego i spójnego monitorowania podsektora wytwarzania energii elektrycznej z OZE.
Nie było skutecznego sposobu pozyskiwania pełnych informacji o utrudnieniach w rozwoju OZE. Wiedza pozyskiwana była w toku doraźnych działań (np. podczas opiniowania projektów ustaw przedstawianych przez resort).
Nie było analiz, które pozwoliłyby na kompleksową identyfikację problemów w rozwoju OZE. Zrealizowane na zlecenie resortu opracowania dotyczyły wybiórczej grupy uczestników tego rynku. W konsekwencji brak całościowej analizy rozpoznawania problemów i barier rozwoju OZE uniemożliwiał przeprowadzenie zmian w sposób całościowy.
Brakowało oceny skutków zmian wprowadzonych ustawą z 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W szczególności w odniesieniu do wprowadzonej zasady 10h na ograniczenie inwestycji w elektrownie wiatrowe. Zasada 10h określiła minimalną odległość między budynkiem mieszkalnym oraz innymi obiektami a elektrownią wiatrową o mocy większej niż 40 kW (w 2018 roku zmieniono minimum na 50 kW).
Nie dokonano również analizy wpływu wprowadzonych przepisów na obrót urządzeniami do budowy elektrowni wiatrowych na lądzie i na rynek pracy. Te zaniechania miały miejsce mimo informacji wskazujących na zahamowanie po 2016 roku inwestycji w energetyce wiatrowej na lądzie.
|
W związku z kilkukrotną zmianą definicji elektrowni wiatrowej wpływającą na wysokość podatku od nieruchomości Minister nie oszacował zmniejszenia dochodów jednostek samorządu terytorialnego z tytułu podatku od nieruchomości. Nie przewidział też rekompensat dla gmin, które zaplanowały dochody, bazując na definicji elektrowni wiatrowej obowiązującej od 2016 roku. Według szacunków kwestia rekompensat dla gmin dotyczy ok. 140 gmin, tj. ok. 5,8% ogólnej liczby gmin w Polsce. |
Zmiany ustawowe
NIK zwróciła uwagę, że od 2018 roku nastąpiło zintensyfikowanie prac na rzecz ograniczenia barier w rozwoju OZE. Kolejne nowelizacje ustawy o OZE wprowadziły m.in. nowy podział koszyków aukcyjnych oraz nowe zasady rozstrzygania aukcji, eliminując możliwość wygrania aukcji przez wszystkich jej uczestników. Spowodowało to zwiększenie efektywności tego systemu.
W latach 2018-2020 zakontraktowano ponad 201 TWh energii elektrycznej (przy 7,8 TWh zakontraktowanych w latach 2016-2017). Dla wytwórców posiadających mikro-, małe i średnie instalacje, wykorzystujące hydroenergię lub biogaz, ustanowiono system wsparcia polegający na stałej, gwarantowanej cenie zakupu.
Nowelizacja ustawy o OZE wprowadziła też nowe określenie - prosument (połączenie producenta i konsumenta). To osoba, która wytwarza energię elektryczną z odnawialnych źródeł na własne potrzeby za pomocą mikroinstalacji, jednocześnie może ją magazynować i przekazywać nadwyżkę do sieci energetycznej. Przekazywanie energii nie może być jednak przeważającą częścią jej działalności. Ustanowiono mechanizm prosumencki bazujący na systemie opustu w rozliczeniu energii elektrycznej. Wprowadzono również formułę spółdzielni energetycznej, która stanowi rodzaj prosumenta zbiorowego.
Brak aktów wykonawczych
Mimo zmian ustawowych Minister nie wydał trzech aktów wykonawczych dotyczących działalności prosumentów i spółdzielni energetycznych. Opóźnienie wynosi ponad 22 miesiące. Przyczyną zwłoki było przekazanie projektów do uzgodnień i konsultacji dopiero po 8 miesiącach od wejścia w życie nowelizacji ustawy o OZE oraz trudności w przygotowaniu rozwiązań akceptowalnych przez wszystkich uczestników rynku odnawialnych źródeł. Brak szczegółowych przepisów dla spółdzielni energetycznych utrudnia też ich tworzenie.
Również rozporządzenia określające cenę referencyjną w 2019 i 2020 roku nie były sporządzane w terminach pozwalających inwestorom na podjęcie decyzji o realizacji inwestycji w instalacje OZE i odpowiednie przygotowanie się do udziału w aukcji bądź do udziału w systemie wsparcia FIT/FIP wytwórców energii z odnawialnych źródeł.
Problem z ustaleniem cen transferowych
Minister nie zapewnił obowiązywania ceny referencyjnej w całym roku, na który zostały ustalone. Na lata 2019 i 2020 zostały określone odpowiednio: 15 maja 2019 r. i 24 kwietnia 2020 r. Wprawdzie w ustawie o OZE nie określono konkretnych terminów, w których należało określić cenę referencyjną obowiązującą w danym roku kalendarzowym, jednak ze względu na znaczenie ceny referencyjnej, zdaniem NIK, powinno zapewnić się jej ciągłość w całym okresie obowiązywania i określać najpóźniej na początku roku kalendarzowego, w którym wchodzi w życie.
|
W latach 2016‒2020 nastąpił wzrost liczby i mocy zainstalowanej nowych instalacji wytwarzających energię elektryczną z OZE. W wyniku przeprowadzonych w tym okresie aukcji zakontraktowano ponad 209 TWh energii elektrycznej o łącznej wartości 50,7 mld zł. Najwięcej energii zakontraktowano z elektrowni wiatrowych oraz instalacji fotowoltaicznych, znacznie mniej z biogazowni i elektrowni wodnych. |
Problem z aukcjami
W latach 2018‒2020 nie rozstrzygnięto 19 aukcji, po sześć dotyczyło instalacji wykorzystujących biogaz, siedem hydroenergii, biopłynów, energii geotermalnej i energii wiatru na morzu.
Czynnikami wpływającymi na brak zainteresowania niektórymi aukcjami było wprowadzenie obok systemu aukcyjnego, mechanizmu FIT/FIP dla instalacji hydroenergetycznych i biogazowych, który jako mniej rygorystyczny i ryzykowny (nie wymagał m.in. dostarczenia z góry precyzyjnie zaplanowanego wolumenu energii) był preferowany przez wytwórców energii elektrycznej w tych instalacjach. Zdaniem NIK ewidentną przyczyną niepełnej sprzedaży zaoferowanej na aukcjach energii był brak dostosowania ilości i wartości energii elektrycznej przeznaczonej na sprzedaż do rzeczywistego zapotrzebowania rynku. Brakowało też bieżącej informacji o podstawowych parametrach aukcyjnych - ilości i wartości energii przeznaczonej do sprzedaży i cenie referencyjnej. W aukcjach nie mogli uczestniczyć właściciele instalacji zmodernizowanych i hybrydowych.
|
Do wzrostu liczby i mocy zainstalowanej nowych instalacji przyczynił się też mechanizm FIT/FIP. Od momentu jego zastosowania wydano 473 zaświadczenia o możliwości sprzedaży energii elektrycznej po stałej cenie zakupu. Systematycznie wzrastała też ilość energii elektrycznej wytwarzanej przez prosumentów. Na koniec III kwartału 2020 r. funkcjonowało w Polsce prawie 357 tys. mikroinstalacji o mocy 2358 MW. |
Brak osiągnięcia założonych celów
Mimo wzrostu ilości mocy zainstalowanej z OZE i wzrostu liczby instalacji nie osiągnięto założonych celów zapisanych w ocenie skutków regulacji nowelizowanej w 2018 roku ustawy o OZE. Założono bowiem, że na koniec 2020 r. powstanie ok. 130 nowych małych elektrowni wodnych o mocy 35 KW. Według stanu na 14 grudnia 2020 r. w systemie FIT/FIP funkcjonowało 27 hydroelektrowni. Założono też, że powstanie ok. 100 nowych instalacji biogazowych o mocy 40 KW. Pod względem mocy zainstalowanej cel osiągnięto w 40%, a pod względem liczby nowych instalacji biogazowych w niespełna 20% (19 instalacji).
|
Nieosiągnięty został cel utworzenia do końca 2020 r. średnio jednej biogazowni rolniczej w każdej gminie wykorzystującej biomasę pochodzenia rolniczego, przy założeniu posiadania przez gminę odpowiednich warunków do uruchomienia takiego przedsięwzięcia. Na dzień 25 stycznia 2021 r. w Polsce było 99 wytwórców biogazu rolniczego. Na początku 2021 roku w Polsce było 2477 gmin. Tym samym tylko niewielki odsetek gmin wiejskich posiadał przynajmniej jedną biogazownię. O niepowodzeniu tego celu zdecydował brak mechanizmów wsparcia. |
Źródło: Informacja o wynikach kontroli NIK z 25 maja 2021 r. Bariery rozwoju Odnawialnych źródeł energii, KGP.430.014.2020, nr ewid. 190/2020/P/20/016/GKP
🅒 🅟
Piotr Maliszewski
wieloletni pracownik administracji samorządowej, praktyk specjalizujący się w tematyce prawa samorządowego, pomocy społecznej, porządku publicznego i bezpieczeństwa
Gazeta Samorządu i Administracji