1 stycznia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Finansów z 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (dalej: rozporządzenie w sprawie obliczania długu publicznego). Najważniejsza zmiana dla jednostek samorządu terytorialnego (dalej: JST) dotyczy rozszerzenia definicji kredytów i pożyczek zaliczanych do długu.
Nowa definicja kredytów i pożyczek
Rozporządzenie w sprawie obliczania długu publicznego przewiduje, że od 2011 roku do kredytów i pożyczek zaliczane są także:
● umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego,
● papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona,
● umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach,
● umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy,
● umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robot budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu (tzw. kredyt handlowy) z podziałem na:
1) krótkoterminowe – o pierwotnym terminie zapłaty nie dłuższym niż rok lub podlegające spłacie na żądanie,
2) długoterminowe – o pierwotnym terminie zapłaty dłuższym niż rok.
Definicja kredytów i pożyczek w obowiązującym do 31 grudnia 2010 r. rozporządzeniu Ministra Finansów z 20 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa, nie była tak rozbudowana i obejmowała jedynie pożyczki i kredyty z uwzględnieniem podziału na krótko- i długoterminowe. Do długu nie zaliczały się m.in. kredyty handlowe, czyli zobowiązania powstające w wyniku bezpośredniego udzielenia pożyczki przez dostawców lub producentów na transakcje dotyczące wyrobów i usług. Wyjątek stanowiły kredyty handlowe przejęte od dostawców lub producentów przez bank.
Czytaj także: Pożyczki z budżetu państwa dla jednostek samorządu terytorialnego>>
Zagrożone samorządy
Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy w 2010 roku przeprowadziła analizę zadłużenia jednostek w województwie kujawsko-pomorskim, z której wynikało, że większość kredytów handlowych udzielonych samorządom przejęły banki. Kredyty te powinny więc zostać zaliczone do zadłużenia.
Skłoniło to pozostałe RIO do przeanalizowania pod tym kątem także zadłużenia samorządów w pozostałych województwach, zwłaszcza w kontekście obwiązującej od początku roku zasady zaliczania wszystkich kredytów handlowych do długu.
Analizę przeprowadzono na podstawie publikowanych przez Ministerstwo Finansów danych ze sprawozdań Rb-Z oraz Rb-NDS za III kwartał 2010 r. Nie wzięto przy tym pod uwagę wyłączeń, które przewiduje art. 170 ust. 3 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (dalej: ustawa z 30 czerwca 2005 r.), a więc papierów wartościowych, kredytów i pożyczek zaciąganych w związku z realizacją inwestycji współfinansowanej ze środków unijnych. Ponadto wszystkie kredyty handlowe zaliczono do długu (choć dane dotyczyły sytuacji, gdy do długu zaliczały się jedynie kredyty handlowe przejęte przez banki).
Z analizy RIO wynika, że w 2011 roku zagrożone przekroczeniem dopuszczalnych poziomów zadłużenia są 94 jednostki, głównie miasta i gminy oraz związki gmin. Jeszcze więcej samorządów niebezpiecznie zbliża się do tej granicy.
Oczywiście, RIO wskazują na konieczność przeprowadzenia dokładniejszych analiz, biorących pod uwagę m.in. zobowiązania wynikające z inwestycji unijnych. Jednoczenie RIO zaapelowały do samorządów o zwrócenie szczególnej uwagi na poprawne sporządzenie sprawozdań Rb-Z oraz Rb-NDS za IV kwartał 2010 r. Ma to umożliwić wszystkim zainteresowanym ustalenie faktycznej skali wpływu nowej regulacji na wskaźniki zadłużenia JST.
Sprawozdanie Rb-Z i Rb-NDS za IV kwartał 2010 r. zarządy JST muszą przekazać właściwej RIO do 23 lutego 2011 r. Sprawozdanie należy przekazać w formie dokumentu oraz pliku elektronicznego.
Programy naprawcze
Do końca 2013 r. obowiązują wskaźniki zadłużenia przewidziane w art. 169 i 170 ustawy z 30 czerwca 2005 r. A zatem:
● łączna kwota spłat pożyczek i kredytów oraz wykupu obligacji nie może przekroczyć 15% planowanych na dany rok dochodów oraz
● łączna kwota długu JST na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym.
Jeżeli JST przekroczy dopuszczalne poziomy zadłużenia, nie może zaciągać kolejnych zobowiązań. Musi także wdrożyć program naprawczy, dzięki któremu nastąpi poprawa sytuacji finansowej. Na realizację takiego programu samorząd może otrzymać pożyczkę z budżetu państwa.
Ponadto premier może zastąpić władze samorządowe, zarówno zarząd, jak i radę lub sejmik, komisarzem (art. 97 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; art. 84 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym; art. 85 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Podstawą takiej decyzji może być bowiem m.in. niewywiązywanie się przez władze samorządowe z obowiązków nałożonych przez przepisy, w tym przypadku dotyczące dopuszczalnych poziomów zadłużenia.
NOWE ROZPORZĄDZENIE W SPRAWIE DŁUGU PUBLICZNEGO MOŻE WYKRACZAĆ POZA USTAWOWE UPOWAŻNIENIE
Na temat katalogu długów samorządowych wypowiedział się m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) we Wrocławiu. W wyroku z 13 maja 2010 r. (sygn. akt III SA/Wr 22/10), WSA stwierdził m.in., że umowa forfaitingu mieści się w dyspozycji art. 11 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, czyli w zakresie wymagalnych zobowiązań uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych, będącą dłużnikiem. Powołany przepis nie zalicza jednak do długu publicznego niewymagalnego wynagrodzenia należnego wykonawcy z tytułu wykonania zadania inwestycyjnego oraz z tytułu niewymagalnych odsetek od kwoty tego wynagrodzenia, do których zapłaty zobowiązana jest JST, w przypadku finansowania inwestycji przy wykorzystaniu wykupu wierzytelności w formie umowy forfaitingu. WSA stwierdził także, że katalog zobowiązań zaliczanych przez ustawę do długu publicznego w art. 11 ust. 1 ma charakter zamknięty. Katalogu tego nie można rozszerzać w drodze interpretacji. Zatem Kolegium RIO, rozszerzając katalog zobowiązań zaliczanych do długu publicznego bez wymaganego upoważnienia ustawowego, wykroczyło poza swe ustawowe kompetencje nadzorcze.
Oczywiście, wyrok ten dotyczy ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, jednak art. 72 ust. 12 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który opisuje państwowy dług publiczny, jest praktycznie tożsamy.
Czytaj także: Klasyfikacja tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego>>
Podstawy prawne
• Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157 poz. 1240; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 257, poz. 1726)
• Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241)
• Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 106, poz. 675)
• Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 106, poz. 675)
• Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 106, poz. 675)
• Rozporządzenie Ministra Finansów z 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz.U. nr 252, poz. 1692)
• Rozporządzenie Ministra Finansów z 20 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz.U. nr 112, poz. 758) – nie obowiązuje od 1 stycznia 2011 r.
KOMENTARZ
RYSZARD RESZKE, skarbnik Gliwic
To kolejny krok w stronę ograniczenia samorządności
– W mojej opinii rozporządzenie w sprawie obliczania długu publicznego wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia oraz jest sprzeczne z linią orzeczniczą, np. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (patrz: ramka). Wyrok, co prawda, dotyczy ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, jednakże brzmienie przepisu dotyczącego państwowego długu publicznego w ustawie 27 sierpnia z 2009 r. o finansach publicznych jest identyczne. Wypowiedź niektórych przedstawicieli Regionalnych Izb Obrachunkowych potwierdza fakt, że kwestia ta powinna być uregulowana w ustawie, a nie w rozporządzeniu Ministra Finansów.
Moim zdaniem jednak nie ma dobrych powodów, aby ustawowo poszerzać katalog instrumentów finansowych, które zalicza się do państwowego długu publicznego. Nie mogę zrozumieć, dlaczego Ministerstwu Finansów zależy na tym, by ten dług był jak najwyższy, a inwestycje samorządowe zduszone< – to w krótkim czasie ograniczy wpływy budżetu centralnego. Oczywiście jest to kolejny krok w stronę ograniczenia samorządności.