W świetle art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W szczególności (zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) informację publiczną stanowią informacje o majątku publicznym, w tym majątku komunalnym oraz informacje o ciężarach publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego.
Promocja: Jak wypowiadać umowy o pracę. Procedura i wzory dokumentów
Z ORZECZNICTWA
Za osobę pełniącą funkcję publiczną uznał Sąd każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa.
Wyrok WSA w Gdańsku z 10 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 87/14
Z orzecznictwa wynika, że zwłaszcza kwestia wydatkowania środków publicznych przez organy władzy może być przedmiotem społecznego zainteresowania i zasadne jest uznanie takich informacji za publiczne. Dlatego m.in. WSA w Warszawie w wyroku z 21 marca 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wa 703/13), opowiadając się za jawnością wydatkowania środków publicznych, podkreślił, że dotyczy to również środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne. Kierunek ten w zakresie jawności wynagrodzeń w jednostkach samorządu terytorialnego (JST) jeszcze dobitniej przedstawił WSA w Kielcach w wyroku z 22 stycznia 2015 r. (sygn. akt II SAB/Ke 72/14), podkreślając, że informacja dotycząca kwot wynagrodzeń czy nagród pracowników JST jako finansowanych ze środków publicznych i wypłacanych za wykonywanie funkcji publicznych stanowi informację publiczną. Za takim kierunkiem wykładni przemawia również art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który wskazuje na zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi.
Informacja publiczna a pełniona funkcja
Prawo do informacji publicznej może podlegać ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Dla określenia zakresu tego przepisu kluczowe znaczenie ma zatem wyjaśnienie pojęcia funkcji publicznych.
WAŻNE
Za osoby pełniące funkcje publiczne uznaje się też doradców jednoosobowych organów władzy. WSA w Warszawie w wyroku z 14 marca 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wa 646/13) uznał, że funkcje publiczne pełni m.in. doradca ministra. Zasadę tę można odnieść również do doradców organów wykonawczych gmin, tj. doradców wójtów, burmistrzów czy prezydentów miast.
Polecamy serwis: Pracownicy
Funkcje publiczne pełnią zatem osoby, które wykonują zadania powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. WSA w Krakowie w wyroku z 2 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 940/14) uznał, że choćby posiadanie wąskiego zakresu kompetencji decyzyjnych w JST może świadczyć, że w konkretnym przypadku dana osoba może pełnić funkcje publiczne. Jedynie wykonywanie wyłącznie czynności usługowych na rzecz zatrudniającej jednostki pozwala uznać, że dana osoba nie pełni funkcji publicznych. W orzecznictwie wielokrotnie rozpatrywane były przypadki wymagające dokonania kwalifikacji poprzez wskazanie stanowisk związanych z wykonywaniem funkcji publicznych. Za osoby pełniące funkcje publiczne uznano m.in.: radcę prawnego zatrudnionego w strukturze JST, kierowników kancelarii, departamentów, wydziałów, biur oraz zespołów w JST, dyrektorów samorządowych zakładów budżetowych, komendantów oraz wszystkich strażników gminnych (miejskich) czy nawet nauczycieli.
Wysokość wynagrodzenia a prawo do prywatności
W świetle przytoczonego art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ochrona prywatności osób pełniących funkcje publiczne jest ograniczona. Ze względu na ochronę prywatności możliwość wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest zatem bardzo ograniczona. Jednak NSA w wyroku z 18 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 695/14) podkreślił, że rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne należy każdorazowo analizować, czy informacja ta jest niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia. Ujawnienie tzw. wynagrodzenia zasadniczego funkcjonariusza nie jest ograniczone prawem do prywatności, natomiast ograniczona jest możliwość ujawnienia informacji o różnego rodzaju dodatkach. W szczególności nie powinny zostać ujawnione informacje o dodatkach mających charakter pomocy socjalnej czy potrąceniach zmniejszających wynagrodzenie bezpośrednio przekazane funkcjonariuszowi, np. potrąceniach z tytułu alimentów.
Procedura udostępnienia informacji o wynagrodzeniu
Badanie wniosku o udostępnienie informacji ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego etapu należy zbadać, czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej i czy organ taką informacją dysponuje. Jeżeli odpowiedź na oba pytania będzie twierdząca, to należy zweryfikować, czy nie istnieją ograniczenia w udostępnieniu informacji przewidziane w art. 5 u.d.i.p., m.in. ograniczenia wynikające z ochrony prywatności. Ze względu jednak na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy raczej stosować wykładnię zawężającą przypadki ograniczenia informacji.
Z ORZECZNICTWA
Nie jest prawidłowy pogląd, że informacje o osobach pełniących funkcje publiczne generalnie podlegają ograniczeniu jako informacje prywatne. W przypadku jednak zapewnienia konieczności ochrony prywatności określonych danych niezbędne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Wyrok WSA w Gliwicach z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 189/14
Jedynie w przypadku konieczności ograniczenia informacji zwłaszcza w zakresie dodatkowych elementów wynagrodzenia funkcjonariusza publicznego, np. wynikających z jego szczególnej sytuacji rodzinnej czy majątkowej, zasadne może się okazać wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Rozpatrując zasadność ewentualnego ograniczenia w ten sposób dostępu do informacji publicznej, należy stosować wykładnię zawężającą co do przypadków uzasadniających takie ograniczenie.
KAZIMIERZ PAWLIK
radca prawny, specjalizuje się w prawie administracyjnym
PODSTAWY PRAWNE
● art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 2058; ost. zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 34)
● art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 885; ost. zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 195)
Polecamy serwis: Pracownicy