Przedmiotem porozumienia jest przekazanie przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego (dalej: JST) swoich zadań na rzecz innej JST, wraz z wszelkimi ustawowo do niej przypisanymi prawami i obowiązkami, o charakterze publicznoprawnym. Prawotwórczy charakter porozumień nie powinien budzić wątpliwości. Przekazanie przez podmiot publiczny swoich zadań, w przypadku, gdy ich realizacji służyć mają np. kompetencje prawodawcze, bez wątpienia skutkuje przecież zmianą właściwości organów stanowiących prawo na danym obszarze. Przesądza to tym samym o zmianie treści norm ustrojowego prawa powszechnie obowiązującego, i to wyrażonego w aktach rangi ustawowej w zakresie, w jakim określają one właściwość terytorialną (obszarową) poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Przekazanie zadań wraz z kompetencją prawodawczą zatem bez wątpienia wywołuje skutek prawny nie tylko w stosunku do organów JST zawierających porozumienie, ale także przyszłych adresatów podejmowanych przez JST przejmującą zadania na podstawie porozumienia działań, zwłaszcza prawotwórczych.
Zobacz: Zadania
Porozumienie zawiera zatem postanowienia określające elementy zawierające treść norm prawa o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a więc norm o cechach właściwych dla norm prawa. Treść porozumień przyjęta musi zostać w formie stosownych uchwał organów stanowiących (odpowiednio gmin, powiatów, bądź sejmików wojewódzkich), a następnie podpisana przez organy wykonawcze jednostek, jako stron porozumienia. Taki, wymagający zaangażowania wielu organów tryb zawierania porozumień nie może jednak stanowić podstawy dla kwestionowania charakteru porozumień, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego. W świetle postanowień Konstytucji prawo miejscowe stanowione może być przez organy terenowe, w tym organy samorządu terytorialnego. Organami samorządu terytorialnego, stosownie do art. 169 Konstytucji RP, są zarówno organy stanowiące, jak i wykonawcze. W kontekście trybu zawierania porozumień stwierdzić należy, że uczestniczą w nim zarówno organy stanowiące, jak i wykonawcze obu jednostek je zawierających. Porozumienie jest bowiem podpisywane przez wójta, jednak po uprzednim przyjęciu stosownej uchwały przez organ stanowiący, który zaaprobować powinien nie tyle sam fakt zawarcia porozumienia, co zawarcie porozumienia o określonej treści.
W świetle Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawotwórczych powszechnie obowiązujących, w tym nośników prawa miejscowego jest ich opublikowanie. W przypadku źródeł typowych takich, jak uchwały rady gminy, powiatu czy sejmiku zawierających normy prawa powszechnie obowiązującego, ich publikacja uregulowana została w sposób ogólny ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych[1]. Także porozumienia JST publikowane są w odpowiednich dziennikach promulgacyjnych (dziennikach urzędowych wojewody), co zostało w sposób szczególny uregulowane ustawami ustrojowymi (tak np. art. 5 ust. 3 u.s.p[2]. oraz art. 8 ust. 3 u.s.w[3].), a niezależnie od tego uregulowane ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego porozumienia mogą określać dzień wejścia w życie zgodnie z zasadami techniki prawodawczej z wszelkimi tego konsekwencjami prawnymi. Nieokreślenie tego terminu skutkuje ich wejściem w życie na zasadach ogólnych tj. po upływie 14 dni od dnia opublikowania licząc, z jednym zastrzeżeniem. W przypadku powiatowej ustawy ustrojowej prawodawca w art. 73 ust. 2 nakazuje do porozumień między-powiatowych w zakresie nimi nieuregulowanymi, stosować odpowiednio przepisy dotyczące związków powiatowych. W przypadku niewskazania w takim porozumieniu momentu jego wejścia w życie, wchodzić będzie ono w życie z dniem jego ogłoszenia, zgodnie z postanowieniami art. 65 ust. 3 u.s.p., w myśl którego przejście praw i obowiązków na związek następuje w dniu ogłoszenia statutu, który jest jednocześnie dniem nabycia przez związek osobowości prawnej (art. 67 ust. 4 u.s.p.). Podobne uregulowanie znajdowało się również w ustawie o samorządzie gminnym w art. 75 u.s.g., który uchylony został ustawą o zmianie o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw z 11 kwietnia 2001 r.[4]. Postanowienie art. 73 ust. 2 u.s.p. wymusza na zawierających porozumienie powiatowe, określenie terminu jego wejścia w życie, jeśli zawierający porozumienie chcą uniknąć niekorzystnych konsekwencji zeń wynikających.
[1] Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, tj. Dz.U. 2019 poz. 1461.
[2] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tj. Dz.U. 2019 poz. 511
[3] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, tj. Dz.U. 2019 poz. 512
[4]Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. 2001 nr 45 poz. 497
Prof. UAM dr hab. Krystian Ziemski
radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, profesor nadzwyczajny na WPiA UAM, Senior Partner, ekspert w zakresie prawa administracyjnego, prawa samorządu terytorialnego oraz energetycznego
Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu
www.ziemski.com.pl
Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl