Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze (art. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Jednostkami takimi mogą być przede wszystkim sołectwa, dzielnice oraz osiedla, ale przepisy nie wykluczają również możliwości powoływania innych jednostek pomocniczych. Jednostką taką może być także położone na terenie gminy miasto. O prawach jednostek pomocniczych wypowiadały się wielokrotnie sądy. Na przykład nie mogą one uczestniczyć na prawach strony w postępowaniach administracyjnych, a prawo takie nie może zostać im przyznane również przez radę gminy w formie uchwały (wyrok NSA z 6 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 300/92). Jednostka pomocnicza nie ma też kompetencji do tego, aby zaciągać zobowiązania w swoim imieniu, ponieważ nie ma odrębnej osobowości prawnej, a jej działalność – w granicach określonych statutem – prowadzona jest w osobowości prawnej gminy. Odpowiedzialność za zobowiązania zaciągnięte przez wszystkie organy i jednostki pomocnicze ponosić będzie więc gmina (wyrok NSA z 26 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 1248/91). Analogicznie, jednostka pomocnicza nie może zostać uznana za stronę postępowania sądowego, gdyż godziłoby to w zasadę, że stroną postępowania sądowego, a wcześniej administracyjnego, nie może być gmina, której organ wydał skarżoną decyzję (postanowienie WSA w Białymstoku z 27 września 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 268/07).
Zobacz również: Nadzór wojewody nad uchwałami jednostek pomocniczych gminy
Jednocześnie swoboda gmin w tworzeniu i kształtowaniu struktury organizacyjnej jednostek pomocniczych oraz określaniu zakresu przekazanych im zadań i mienia nie pozwala na traktowanie ich jako gmin i na ochronę ich podmiotowości i samodzielności w stosunku do gmin w szerszym zakresie niż określony w przepisach powszechnie obowiązujących (wyrok NSA z 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 1097–1108/00). Ograniczenia takie dotyczą konkretnych jednostek pomocniczych (m.in. sołectwa), które mogą być powoływane wyłącznie na obszarach o charakterze wiejskim, czyli przestrzennie wyodrębnionych obszarach o zabudowie zwartej lub rozproszonej, o istniejących funkcjach rolniczych. Nie ma przy tym znaczenia, czy obszary te znajdują się w granicach administracyjnych miasta, czy też poza jego granicami (wyrok WSA w Poznaniu z 16 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 686/13).
Jednostka pomocnicza tworzona jest przez radę gminy na podstawie podjętej przez nią uchwały. Uchwała taka może zostać podjęta w dowolnym dniu. Przed uchwałą niezbędne jest przeprowadzenie konsultacji w tym zakresie z mieszkańcami gminy. Może zdarzyć się również, że jednostka pomocnicza zostanie powołana przez radę gminy bezpośrednio z inicjatywy mieszkańców. Na temat szczegółowych zasad przeprowadzenia konsultacji wypowiedział się WSA w Gliwicach w wyroku z 12 marca 2007 r. (sygn. akt IV SA/Gl 1455/06). Wskazał tam, że skoro istotą konsultacji jest rzeczywiste omówienie z mieszkańcami projektu utworzenia danej jednostki pomocniczej, to procedura konsultacji nie może zostać wyczerpana jedynie poprzez powiadomienie społeczności lokalnej o planowanym przedsięwzięciu i o możliwości wyrażenia opinii. Organy gminy muszą więc powiadomić mieszkańców o formach i terminach, w których możliwe jest zaopiniowanie konkretnych projektów, złożenie dodatkowych wniosków i propozycji oraz podjęcie dyskusji nad kształtem ostatecznych rozwiązań. Rada gminy może przyjąć jedną uchwałę, w której reguluje zasady takich konsultacji, uwzględniając wskazane powyżej kwestie. Szczegółowe zasady dotyczące jednostek pomocniczych powinny być ujęte w jej statucie.
MACIEJ J. NOWAK
Autor jest radcą prawnym, ekspertem w zakresie prawa administracyjnego
PODSTAWA PRAWNA
● art. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 594; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz 1045)
Polecamy serwis: Ustrój i jednostki