Przede wszystkim pewne wątpliwości budzi samo pojęcie inwestycji celu publicznego. O ile jasne jest, że kwalifikacja takich inwestycji nie zależy od źródła finansowania ani samego podmiotu realizującego, o tyle trudniejsze bywa doprecyzowanie, kiedy tego rodzaju inwestycja "trafia" do danej społeczności (jeżeli bowiem takiego związku nie ma, sądy mogą jej nie zakwalifikować jako takiej inwestycji). Także w sytuacji, gdy potencjalni adresaci inwestycji stanowiącej cel publiczny występują w niewielkim zakresie, bardzo często ocenia się, że nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego.
Problematyczne jest zresztą nie tylko samo zakwalifikowanie danego przedsięwzięcia do grupy inwestycji celu publicznego, ale również np. wyodrębnienie w ramach tej grupy inwestycji o znaczeniu wojewódzkim czy krajowym, których lokalizacja wymaga uzgodnienia marszałka województwa.
Z ORZECZNICTWA
Definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi, by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50-58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wyrok WSA w Krakowie z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 803/18
Organy gmin, podejmując się takiej klasyfikacji, w pierwszej kolejności powinny kierować się tym, jaki podmiot realizuje daną inwestycję. Nie zawsze jednak będzie to element przesądzający.
Organy gmin nie mogą również niniejszego braku precyzji ustawodawcy nadużywać i próbować narzucać marszałkowi uzgodnienie inwestycji o wątpliwym znaczeniu wojewódzkim czy krajowym. Taka praktyka, niestety, w wielu gminach ma miejsce.
Kiedy decyzja lokalizacyjna jest wymagana
Kolejna ważna sprawa to dokładne sprecyzowanie ram, w jakich zawiera się procedura wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) nie wymagają uzyskania przedmiotowej decyzji roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu (a także nie zmieniają jego formy architektonicznej i nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko), oraz roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę.
Z ORZECZNICTWA
Nie można przyjąć, że przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. odsyłający do odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 2 u.p.z.p., jest normą pustą. W art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wymieniono inwestycje niewymagające wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego: polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a także inwestycje niewymagające pozwolenia na budowę. Z katalogu tego tylko inwestycje niewymagające pozwolenia na budowę mieszczą się w hipotezie normy z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ pozostałe nie powodują zmiany zagospodarowania terenu. To zaś prowadzi do wniosku, że art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Odpowiednie zastosowanie do robót budowlanych powodujących zmiany w zagospodarowaniu terenu przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, w tym wymagające zgłoszenia.
Wyrok 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 894/16
WSA w Warszawie w wyroku z 23 kwietnia 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 74/07) uściślił, że każda zmiana zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, czyli nawet niewymagająca pozwolenia na budowę. Jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Taki wniosek prowadzi do stwierdzenia, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z masztem, wymagałaby ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, nawet w sytuacji braku obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga realizacja sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych oraz telekomunikacyjnych.
Projekt decyzji do uzgodnienia
Warto zwrócić uwagę na wymóg uzgadniania projektu decyzji. Znów w tym przypadku optymalne wydaje się odwołanie do konkretnych problemów praktycznych, wyrażonych w tezach orzeczniczych.
WSA w Łodzi w wyroku z 8 sierpnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Łd 437/17) uznał, że ustawowy zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji.
W praktyce oznacza to zajęcie stanowiska co do zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych, np. w zakresie ochrony konserwatorskiej, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody i innych.
Co do zasady właściwe organy mają dwa tygodnie na uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Jedynie regionalny dyrektor ochrony środowiska ma na uzgodnienie 21 dni (por. art. 53 ust. 5c u.p.z.p.). Brak działania organów w ww. terminach oznacza, że projekt został uzgodniony.
NSA w wyroku z 16 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 2307/15) wskazał z kolei, że nadanie uzgodnieniu prawnej formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. "Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne" - wskazał sąd.
Oznacza to, że dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę. Praktyczne problemy może powodować sytuacja, kiedy organ uzgadniający przekracza zakres swoich ustawowych kompetencji, co można zweryfikować jedynie w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym.
Termin do uzgodnienia liczy się dopiero od przedstawienia organowi kompletnego i prawidłowego wniosku o uzgodnienie. Tak wynika z wyroku NSA, który zapadł 7 lutego 2017 r. (sygn. akt II OSK 1314/15). Sąd podkreślił, że "uzasadnione jest w tym kontekście odwołanie się do wykładni celowościowej tego przepisu ustawy planistycznej. Istota tej regulacji to umożliwienie w racjonalnym terminie zaopiniowania prawidłowej dokumentacji, tj. kompletnego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie może być mowy o rozpoczęciu biegu terminu do uzgodnienia, kiedy organ mający go dokonać nie dysponuje prawidłowym od strony formalnej projektem decyzji".
Strony postępowania
Trzeba również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.
WSA w Rzeszowie w wyroku z 27 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Rz 1295/17) uznał, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stronami postępowania są przede wszystkim podmioty, wobec których wydana decyzja może kształtować stosunki wynikające z posiadanego przez nie prawa rzeczowego do nieruchomości.
CO MÓWIĄ PRZEPISY
Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.
Art. 53 ust. 1 u.p.z.p
Potwierdza to treść art. 53 ust. 1 u.p.z.p. określająca krąg stron, którym organ powinien doręczyć wydane rozstrzygnięcie na piśmie (inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja). Nie oznacza to jednak, że przepis ten stanowi zamknięty katalog podmiotów legitymujących się statusem strony, jako że nakazuje organom zawiadamianie pozostałych stron w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.
Podmiot, któremu nie doręczono na piśmie zawiadomienia o wszczęciu postępowania lub wydanych rozstrzygnięć, w celu skorzystania z uprawnień przysługujących stronie postępowania musi legitymować się interesem prawnym, na którego wpływ ma prowadzone postępowanie, oraz wykazać jego istnienie organom administracji.
W niektórych wypadkach status strony może być przyznany właścicielom czy wieczystym użytkownikom nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio lub nawet znajdującej się w dalszej odległości od nieruchomości objętej inwestycją, ale pod warunkiem że nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. ©℗
dr Maciej J. Nowak
radca prawny, właściciel kancelarii dr Maciej Nowak w Szczecinie
Podstawa prawna
art. 50, art. 53, art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945)