Najbardziej problematyczną przesłanką ustalania warunków zabudowy jest zasada kontynuacji funkcji i bliskiego sąsiedztwa.
Warunki zabudowy można ustalić w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; dalej: u.p.z.p.). Z samej u.p.z.p. w pewnym zakresie wynika już więc, że przy realizacji konkretnej inwestycji trzeba zweryfikować to, czy w bezpośrednim otoczeniu znajdują się obiekty podobne, które mogłyby stanowić punkt odniesienia dla inwestycji. Warto podkreślić, że ustawodawca zwraca tutaj uwagę zarówno na gabaryty obiektów budowlanych, jak również na linię zabudowy czy intensywność wykorzystania terenu.
Zobacz również: Strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę
Nowa zabudowa i brak planu
Kwestie te zostały doprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Czasem mogą pojawiać się jednak wątpliwości w zakresie tego, czy rozporządzenie to nie kreuje osobnych przesłanek ustalania zabudowy.
Pamiętać należy także o tym, że weryfikowanie wskazanych kwestii będzie miało miejsce zarówno w przypadku budowy obiektu budowlanego, jak również jego odbudowy, rozbudowy czy też nadbudowy.
Sama analiza urbanistyczna powinna mieć charakter obiektywny i profesjonalny. Jej celem jest wyznaczenie urbanistycznej całości, w której „działki sąsiednie” będą mogły być porównywane do planowanej inwestycji. Analiza ta musi być prowadzona w celu znalezienia cech uzasadniających złożony przez inwestora wniosek, a ostateczna decyzja musi być wyważona pod kątem interesów zgłaszanych przez uczestników postępowania.
Dostęp do drogi publicznej musi być legalny, czyli możliwość korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa.
W orzecznictwie i doktrynie dominuje szerokie ujęcie „działki sąsiedniej”, zgodnie z którym nie chodzi tutaj tylko i wyłącznie o działki bezpośrednio przyległe do działki analizowanej. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa nie chodzi również o bezwzględne zachowanie kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, a jedynie dostosowanie tej zabudowy do cech i parametrów technicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10). Nowo wznoszona zabudowa może więc stanowić uzupełnienie którejś z dotychczasowych funkcji terenu.
Porównywane działki sąsiednie muszą być „dostępne z tej samej drogi publicznej”. Oznacza to, że możliwy jest zjazd z konkretnej działki na drogę publiczną. Wskazać należy, że wymóg ten może być w praktyce na różne sposoby realizowany. Dostęp w tym kontekście byłby możliwy też za pośrednictwem innej działki, na której ustanowiona jest służebność drogowa.
Dostęp do drogi publicznej i uzbrojenie terenu
Od ostatniej analizowanej kwestii odróżnić trzeba wymóg dostępu analizowanego terenu (na którym ma być zrealizowana inwestycja) do drogi publicznej. Również w tym przypadku dopuszczalne są różne warianty: dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni, ale także poprzez służebność drogową lub poprzez drogę wewnętrzną. Przy odmiennym rozumieniu przepisu nie można byłoby bowiem dopuścić realizacji inwestycji na działkach trochę oddalonych od drogi publicznej.
W doktrynie zaznacza się, że dostęp do drogi publicznej musi być legalny, czyli możliwość korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa. Tym niemniej dostęp do drogi publicznej musi być zapewniony już (od strony formalnoprawnej) w momencie ustalania warunków zabudowy, a nie później.
Kolejną przesłanką wydania decyzji jest istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Ustawodawca doprecyzowuje, że niniejszy warunek uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W analizowanym kontekście chodzi zarówno o stan techniczny infrastruktury, jak również określenie tego, czy istniejące lub potencjalne uzbrojenie terenu wystarczy zarówno dla obsługi planowanej inwestycji, jak też dotychczasowych użytkowników, bez pogorszenia ich warunków. W doktrynie można spotkać tezę, zgodnie z którą poza zwykłą umową wystarczającym dowodem na okoliczność istnienia potencjalnego uzbrojenia terenu może być oświadczenie zakładu (czyli gestora mediów) przy określaniu warunków przyłączeniowych, promesa lub umowa warunkowa.
Odrolnienie i odlesienie gruntów
Teren, dla którego ma zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, nie może wymagać zgody na odrolnienie lub odlesienie gruntów. Takiej zgody (właściwego ministra) wymagają grunty leśne oraz grunty rolne klasy I–III. W takim przypadku zmiana przeznaczenia będzie możliwa wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ustawodawca wprowadza jednak pewien wyjątek. Dotyczy on sytuacji, kiedy zgoda na zmianę przeznaczenia terenu była wyrażona przy okazji sporządzania nieobowiązujących już planów miejscowych uchwalonych przed rokiem 1994. W takim przypadku dla tego rodzaju gruntów rolnych klasy I–III lub gruntów leśnych można ustalić warunki zabudowy. W praktyce jednak mogą wystąpić pewne problemy.
WAŻNE
Poza zwykłą umową wystarczającym dowodem na okoliczność istnienia potencjalnego uzbrojenia terenu może być oświadczenie zakładu przy określaniu warunków przyłączeniowych, promesa lub umowa warunkowa.
Plany uchwalane przed rokiem 1994 dzieliły się na ogólne i szczegółowe. Miały zróżnicowane skutki prawne i różnie też wyglądała procedura udzielania zgód na zmianę przeznaczenia chronionych gruntów przy ich sporządzaniu. Jednakże prawem właściciela takiej nieruchomości (czy szerzej – inwestora) jest oczekiwanie, aby gmina zweryfikowała, czy zgoda przy sporządzaniu takiego planu przed laty miała miejsce. Ma to bezpośredni wpływ na aktualne prawa i obowiązki tego właściciela.
Osobną przesłanką, na którą trzeba zwracać uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy, jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Chodzi tutaj chociażby o szczegółowe rozwiązania techniczne, które wiążą się z konkretnymi formami ochrony przyrody.
Dokonanie prawidłowej wykładni wszystkich wskazanych przepisów bardzo często bywa rzeczą trudną, zwłaszcza gdy różne strony postępowania formułują wobec organu wzajemnie sprzeczne oczekiwania. Rozwiązaniem może być tutaj szczegółowa analiza orzecznictwa i doktryny, ale również próba dokonania własnej wykładni i własnego, opartego na przesłankach funkcjonalnych i systemowych, rozumienia tych regulacji.
MACIEJ J. NOWAK
Autor jest radcą prawnym, ekspertem w zakresie prawa administracyjnego
PODSTAWY PRAWNE
● art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 199; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 774)
● rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588)
Polecamy serwis: Gospodarka przestrzenna