Podatki i opłaty należą do głównych źródeł dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Zwłaszcza w miastach na prawach powiatu znacząca część samorządowego budżetu pochodzi z podatków lokalnych i opłat. Część tych należności nie jest w terminie regulowana przez podatników, dlatego samorządy muszą podejmować czynności zmierzające do ich przymusowego ściągnięcia.
Egzekucja administracyjna
Postępowanie zmierzające do przymusowej realizacji obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego, w tym uzyskania niezapłaconych podatków, unormowane jest w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym). Określa ona m.in.:
● sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonywania ciążących na nich obowiązków,
● prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków.
Postępowanie egzekucyjne prowadzi organ egzekucyjny, wszczynając je na wniosek wierzyciela, na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego.
Kiedy gmina jest organem egzekucyjnym
W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym wyszczególnione zostały organy egzekucyjne. Poza wymienionymi w ustawie wyjątkami naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także do zabezpieczania takich należności (art. 19 § 1).
Jednym z tych wyjątków jest art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, w którym ustawodawca zdecydował, że właściwy organ gminy o statusie miasta wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ.
Należnościami tymi będą przede wszystkim podatki i opłaty uregulowane w ustawie z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (dalej: ustawa o podatkach i opłatach lokalnych).
Zgodnie z art. 1c ustawy o podatkach i opłatach lokalnych organem podatkowym właściwym w sprawach należności tam uregulowanych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dotyczy to zatem podatków od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportowych oraz opłat od posiadania psów i targowej. Na podstawie przepisów szczególnych organy gmin są właściwe także do ustalania lub wymierzania m.in. opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania, opłaty adiacenckej czy kary za wycięcie drzew bez zezwolenia.
Jednakże tylko nieliczne miasta otrzymały uprawnienie do występowania w charakterze organu egzekucyjnego.
Uprawnienia takie ma 46 największych polskich miast, które wymieniono w załączniku do nieobowiązującej już ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych. Do tego katalogu należy doliczyć funkcjonujące na prawach powiatu miasto stołeczne Warszawę, które wstąpiło w prawa gmin powiatu warszawskiego w związku ze zmianą ustroju stolicy, który nastąpił 27 października 2002 r.
Czytaj także: Rząd chce poprawić ściąganie należności państwa i samorządów>>
Inicjowanie postępowania egzekucyjnego
Rozporządzenie Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: rozporządzenie w sprawie wykonania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym) określa m.in. tryb postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (§ 1 ust. 1 pkt 1). Otóż, jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, powinien niezwłocznie skierować tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego. W sytuacji zaś gdy wierzyciel posiada przymiot organu egzekucyjnego, ma bezzwłocznie sam zastosować środek egzekucyjny (§ 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wykonania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym).
Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub części bezskuteczna, musi skierować tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego w celu prowadzenia postępowania egzekucyjnego (§ 6 ust. 5 rozporządzenia w sprawie wykonania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym). Takimi właśnie organami, niemogącymi stosować środka w postaci egzekucji z nieruchomości, są prezydenci miast prowadzących samodzielnie egzekucję.
Postulaty o rozszerzenie listy
O dołączeniu do listy miast, które mogą samodzielnie prowadzić egzekucję zaległości podatkowych kolejnych samorządów, mówi się od dawna. Ostatnio wypowiedzieli się w tej kwestii posłowie. W interpelacji poselskiej nr 19104 z października 2010 r. jako argument przemawiający za przyjęciem takiego rozwiązania wymieniono fakt skuteczniejszego prowadzenia egzekucji przez podmioty, które są jednocześnie wierzycielami. To z kolei spowodowałoby lepszą realizację zaplanowanych dochodów budżetowych tych jednostek, poprawiając ich kondycję finansową.
W odpowiedzi na tę interpelację Andrzej Parafianowicz, podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów, stwierdził w listopadzie 2010 r., że przedstawiona inicjatywa wymaga gruntownej analizy, która umożliwiłaby stwierdzenie, czy nadanie kolejnym gminom kompetencji organów egzekucyjnych przekładałoby się na rzeczywisty wzrost efektywności egzekucji należności, dla których ustalania lub określania i pobierania są właściwe. Wskazano też, że Ministerstwo Finansów monitoruje efektywność egzekucji należności z tytułu nieuiszczonych podatków i opłat lokalnych. Zgodnie z danymi ministerstwa efektywność egzekucji tytułów wykonawczych wystawionych przez urzędy gmin na należności stanowiące ich dochód w wynosiła w 2007 r. – 45,19%, w 2008 r. – 47,64%, a w 2009 r. – 46,32%.
Ponadto z przeprowadzonej przez resort analizy postępowań egzekucyjnych wynika, że na zwiększenie efektywności egzekucji należności wpływ ma czynny udział w postępowaniu egzekucyjnym samych wierzycieli, m.in. urzędów gmin, które są pełnoprawnymi uczestnikami postępowania egzekucyjnego. Podkreślono też, że wierzyciel, mimo że nie dokonuje bezpośrednio czynności egzekucyjnych w toku prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego, pozostaje jego dysponentem, może też monitorować przebieg prowadzonego postępowania, w tym również wskazywać składniki majątku, z których organ egzekucyjny może skutecznie przeprowadzić egzekucję, zaś efektywna współpraca wierzyciela i organu egzekucyjnego przekłada się na skuteczność prowadzonych postępowań egzekucyjnych.
Na razie bez zmian
Wyciągając wnioski z odpowiedzi Ministerstwa Finansów, należy stwierdzić, że w najbliższym czasie nie jest przewidywane rozszerzenie katalogu miast posiadających uprawnienia organów egzekucyjnych, choć możliwość samodzielnego egzekwowania przez miasta zadłużeń powstałych z tytułu niezapłaconych podatków i opłat zwiększyłaby ściągalność długów.
Dopisanie kolejnych pozycji w wykazie miast, które mogą występować w roli organów egzekucyjnych, wydaje się możliwe tylko w przypadku większego zainteresowania samorządów takim rozwiązaniem, wyrażającym się składaniem wniosków o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w tym zakresie. Wnioski tego rodzaju powinny być dobrze umotywowane i zawierać wyliczenia wskazujące na racjonalność dokonania postulowanych zmian.
Czytaj także: Uchwalane przez gminy wadliwe zwolnienia z podatku od nieruchomości>>
Z orzecznictwa
Skoro wierzycielem w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, jak również organem egzekucyjnym, był ten sam organ gminy o statusie miasta (Prezydent Miasta), właściwy do ustalenia lub określenia i pobierania przedmiotowego podatku, to tym samym nie było celowe i dopuszczalne, aby ten sam podmiot przedstawiał sobie swoje własne stanowisko w zakresie zgłoszonych zarzutów.
Wyrok WSA w Gliwicach z 6 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Gl 1006/2007
Z treści art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jednoznacznie wynika, że w przypadku gdy wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wystawi tytuł wykonawczy jest obowiązany podjąć czynności w ramach postępowania egzekucyjnego.
Wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 1125/2007
Z interpretacji ministerstwa
Stosownie do § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2001 r. nr 137, poz. 1541 ze zm.), jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Biorąc pod uwagę, że na terenie działania Urzędu Miejskiego w (...) nie jest znany majątek zobowiązanego, Urząd ten winien skierować tytuł wykonawczy do naczelnika urzędu skarbowego, na którego terenie znajduje się taki majątek. Za miejsce położenia majątku można uznać miejsce zamieszkania zobowiązanego.
Pismo Ministerstwa Finansów – zastępcy dyrektora Departamentu Systemu Podatkowego z 10 lipca 2003 r., znak SP2-269/033-28/636/03/AK
@RY1@i41/2011/003/i41.2011.003.000.0009.001.jpg@RY2@
SŁOWNICZEK
Organ egzekucyjny – organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz do zabezpieczania wykonania tych obowiązków
Wierzyciel – podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym
Podstawy prawne
• Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (j.t. Dz.U. 2005 r. nr 8, poz. 60; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 197, poz. 1306)
• Ustawa z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (j.t. Dz.U. z 1997 r. nr 36, poz. 224; ost.zm. Dz.U. z 1997 r. nr 162, poz. 1120 – nie obowiązuje od 31 grudnia 1998 r.
• Ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 95, poz. 613; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 96, poz. 620)
• Ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 152, poz. 1018)
• Rozporządzenie Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 137, poz. 1541; ost.zm. Dz.U. z 2004 r. nr 10, poz. 79)