RIO przedstawiła obszerne wyjaśnienia dotyczące możliwości przyjmowania wpłat na konto gminy pieniędzy z przeznaczeniem na pomoc dla ukraińskich uchodźców, a następnie wydatkowania ich na konkretne cele.
Jak gmina ma klasyfikować wpłaty od mieszkańców na pomoc Ukrainie?
Na problem zwróciła uwagę jedna z pomorskich gmin, która pod koniec lutego umożliwiła mieszkańcom dokonywanie na rachunek bankowy gminy wpłat z dopiskiem „Pomoc Ukrainie”.
Gmina zaznaczyła, że taka inicjatywa stanowi wyjście naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców gminy, którzy postrzegają gminę jako wiarygodnego, zaufanego i pewnego organizatora takiej pomocy.
We wniosku do RIO gmina wyjaśniła, że zebrane w ten sposób środki zostaną wprowadzone do budżetu gminy, a następnie posłużą zarówno obywatelom Ukrainy przebywającym w okupowanym kraju, jak i uchodźcom, którzy mogą dotrzeć na teren gminy.
Samorząd rozważa też wydatkowanie zebranych środków m.in. na zakup produktów i środków oraz przekazanie ich bezpośrednio uchodźcom bądź organizacjom zajmującym się przekazywaniem pomocy rzeczowej uchodźcom, a także na pomoc rzeczową uchodźcom, którzy mogą dotrzeć i przebywać na terenie gminy.
Środki te mają też być przeznaczone na pomoc rzeczową dla uchodźców przekazaną innym jednostkom samorządu terytorialnego.
Czy wpłaty mieszkańców na pomoc Ukrainie na konto gminy to darowizna?
W odpowiedzi RIO w Gdańsku zwróciła uwagę, że środki wpłacone na rachunek budżetu gminy tytułem „Pomoc Ukrainie”, stanowią darowiznę na rzecz gminy, która jest źródłem dochodu gminy w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 1672).
Zdaniem Izby tego typu darowizna jest darowizną pieniężną, w ramach której darczyńca chce nałożyć na gminę określone polecenie, które będzie skutkowało wydatkami budżetu, które z kolei muszą służyć realizacji zadań publicznych gminy, co wymagane jest przepisem art. 216 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze z późn. zm.).
Wpłaty mieszkańców na pomoc Ukrainie muszą służyć zadaniom własnym gminy
RIO przypomniała jednocześnie, że w katalogu zadań własnych gminy (będących zadaniami publicznymi), wymienia się zadania z zakresu pomocy społecznej, wśród których są m.in. świadczenia dla cudzoziemców, którzy zamieszkują lub przebywają na terytorium RP na podstawie: zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d lub w art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 i 2399 oraz z 2019 r. poz. 577 i 622), lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, albo przebywających w Polsce w związku z uzyskaniem zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany – w formie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego.
Dlatego, jak zaznaczyła RIO, „zakres i rodzaj pomocy udzielanej cudzoziemcom wyznacza wyżej powołana ustawa o pomocy społecznej, zaś pomoc ta jest zależna od tego, na jakiej podstawie cudzoziemiec zamieszkuje bądź przebywa na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej”.
Izba dodała, że w przypadku cudzoziemców przebywających na terytorium RP w związku z uzyskaniem zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, pomoc ta może przybrać wyłącznie formę schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego, co wprost wynika z wyżej powołanego przepisu art. 5 pkt 2 lit. b tej ustawy.
„Korelacja wyżej powołanych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że realizacja polecenia darczyńcy („pomoc dla Ukrainy”), o ile nastąpi zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, będzie mieścić się w katalogu zadań publicznych (własnych) gminy, w konsekwencji zatem gmina będzie uprawniona do przyjęcia darowizny pieniężnej, z jaką darczyńca wiąże wykonanie polecenia i będzie mogła wprowadzić ją do budżetu gminy jako źródło dochodów” – czytamy wyjaśnieniach RIO.
RIO zaznaczyła przy tym, że dopuszczalność finansowania zadań publicznych ze środków pochodzących z darowizn wymaga analizy konkretnego przypadku.
Jak gmina ma klasyfikować darowizny na rzecz uchodźców?
W ocenie gdańskiej RIO dochody pochodzące z darowizny powinny zostać ujęte w dziale 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85295 - Pozostała działalność.
Izba zastrzegła przy tym, że błędne jest klasyfikowanie tych środków w rozdziale 85231 – Pomoc dla cudzoziemców, „bowiem w rozdziale tym ujmuje się m.in. wydatki (a nie dochody) na pomoc dla cudzoziemców, o których mowa w art. 5 pkt 2 lit. b i art. 5a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, oraz dla cudzoziemców posiadających status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, o których mowa w art. 51 pkt 2 lit. a tej ustawy, a także wydatki na pomoc socjalną dla cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej”.
Jak gmina klasyfikuje przekazanie środków innym JST na pomoc rzeczową dla uchodźców?
RIO przypomniała, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym regulują współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego i udzielanie sobie wzajemnej pomocy.
Wskazuje na to wprost art. 10 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej.
Izba zwróciła uwagę, że przepis ten dotyczy jednak zadań publicznych. Chodzi więc o zadania własne, o których stanowi art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, jak również zadania zlecone (art. 8 tej ustawy).
W ocenie RIO pomoc rzeczowa, jakiej można udzielić na podstawie ww. przepisu, należy rozumieć szeroko. „Może być to więc pomoc udzielona również w sposób niesformalizowany w sytuacjach wymagających np. udzielenia informacji, pomocy technicznej czy wręcz pomocy fizycznej w sytuacjach nadzwyczajnych. Tak rozumiana pomoc może mieć charakter wzajemny lub jednostronny” – czytamy w wyjaśnieniach.
Jak zaznaczyła Izba, istotne jest, by w uchwale o udzieleniu pomocy rzeczowej organ stanowiący precyzyjnie określił podmiot, cel, formę i zakres udzielanej pomocy oraz – o ile jest to uzasadnione – określił kwotę wydatków przeznaczanych na ten cel, dając podstawę do zaplanowania w budżecie odpowiednich środków. Powyższe stanowi podstawę do zawarcia umowy w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej.
Jak zaznaczyła RIO, z powołanego przepisu art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wprost wynika, że pomoc udzielana na jego podstawie może przybrać również formę pomocy finansowej.
W wyjaśnieniach wskazano jednak, że udzielenie takiej pomocy musi zostać poprzedzone podjęciem przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego udzielającej pomocy odpowiedniej uchwały, która określi odbiorcę pomocy, kwotę pomocy i przeznaczenie wydatkowania środków przekazywanych innej jednostce samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej, co następnie pozwoli na ujęcie w budżecie odpowiednich kwot wydatków na ten cel.
Jak gmina kwalifikuje i rozlicza pomoc Ukrainie poprzez organizacje pozarządowe?
RIO wskazała, że ustawa o finansach publicznych przewiduje również możliwość współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi.
Izba wyjaśniła, że przepis art. 221 ustawy o finansach publicznych wytycza dwie ścieżki zlecania zadań i udzielania dotacji celowych podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych i niedziałającym w celu osiągnięcia zysku:
- O pierwszej z nich mówi art. 221 ust. 2 tej ustawy. Na jego podstawie zlecanie zadań i udzielanie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1057 z późn. zm.). W takim przypadku dotacja udzielana jest na cele wskazane w art. 4 tej ustawy (w tym na cele z zakresu pomocy społecznej).
- Druga możliwość polega na zlecaniu do realizacji zadań innych niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Wówczas na mocy art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych tryb postępowania o udzielenie dotacji na zadania inne niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.
„Z powyższego zatem wynika, że współpraca z podmiotami, o których mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz finansowanie tej współpracy ma dużo bardziej sformalizowany charakter, niż udzielenie pomocy (rzeczowej lub finansowej) innym jednostkom samorządu terytorialnego” – wyjaśniła Izba.
Jak gmina kwalifikuje i rozlicza pomoc Ukrainie poprzez zbiórki publiczne?
RIO odniosła się też do zbierania ofiar w gotówce lub w naturze (a zatem z wyłączeniem formy bezgotówkowej, tj. w formie przelewu na rachunek bankowy) w miejscu publicznym na określony, zgodny z prawem cel pozostający w sferze zadań publicznych.
Izba zwróciła uwagę, że reguluje to ustawa z dnia 16 września 2020 r. o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych, która określa m.in. katalog podmiotów uprawnionych do prowadzenia zbiórki publicznej.
RIO zaznaczyła, że katalog ten nie jest katalogiem zamkniętym i nie obejmuje swoim zakresem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego.
Izba zwróciła jednak uwagę, że w pkt 3 art. 3 ww. ustawy dopuszczono prowadzenie zbiórki publicznej przez podmiot, jakim jest komitet społeczny, który mogą powołać aktem założycielskim co najmniej 3 osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych oraz niekarane za popełnienie przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów, mieniu, obrotowi gospodarczemu, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi lub za przestępstwo skarbowe.
W ocenie Izby nie ma przeszkód prawnych, aby w skład takiego komitetu wchodzili przykładowo przedstawiciele organów gminy lub pracownicy urzędu gminy (działające jako osoby „prywatne”), o ile spełniają powyżej wskazane wymogi.
W dalszej kolejności RIO zaznaczyła, że warunkiem dopuszczalności prowadzenia zbiórki publicznej jest jej uprzednie zgłoszenie przez organizatora zbiórki i zamieszczenie informacji o zgłoszeniu przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej na ogólnopolskim elektronicznym portalu zbiórek publicznych zwanym dalej „portalem zbiórek publicznych” (art. 5 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych).
Formy dokonania zgłoszeń, elementy, jakie powinno zawierać zgłoszenie, oraz wymogi, które powinien spełniać akt założycielski komitetu społecznego określają przepisy art. 6 i n. ww. ustawy.
Uzupełniająco RIO wskazała, że ww. ustawa w jej art. 17 i in. określiła ciążące na organizatorze zbiórki obowiązki o charakterze sprawozdawczym. Jak już powyżej wskazano ustawodawca zrezygnował z uwzględniania w katalogu podmiotów uprawnionych do prowadzenia zbiórki publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z wyżej powołanych względów koniecznym jest w tym celu zawiązanie komitetu społecznego na zasadach określonych w tej ustawie i dokonanie odpowiedniego zgłoszenia.