Rozporządzenia, ale też wiele decyzji, zapadających na szczeblach administracji rządowej, wywierają często skutki prawne na obszarze całego kraju, stąd czymś niezwykle istotnym jest świadomość stopnia odpowiedzialności każdego urzędnika państwowego za sposób wykonywania swoich obowiązków.
Cały wachlarz przepisów prawa, adresowanych do urzędnika, dość precyzyjnie powinien opisywać sposób jego postępowania w konkretnych sytuacjach. Począwszy od art. 7 Konstytucji RP poprzez dziesiątki ustaw i rozporządzeń aż po wewnętrzne regulaminy każdego urzędu. Fundamentem sposobów postępowania urzędnika jest kodeks postępowania administracyjnego, gdzie są opisywane procedury, gdy inne akty prawne takich regulacji nie zawierają.
W zależności od konkretnej materii, ustanawiane są różne terminy załatwiania konkretnych spraw, wykonywania konkretnych czynności w określonym czasie. Każdy urzędnik musi mieć świadomość, że w tysiącach przypadków jego decyzja może mieć znaczenie fundamentalne dla konkretnej sprawy ale i dla szeregu spraw powiązanych. Tak na przykład dzieje się w obszarze inwestycji, gdzie jedna decyzja uruchamia lub też wstrzymuje cały łańcuch zdarzeń. To z kolei przekłada się na sytuację prawną i faktyczną szeregu przedsiębiorstw, dziesiątków podmiotów gospodarczych, setek osób.
Każde nieuzasadnione przekroczenie przez urzędnika terminu do załatwienia sprawy jest niedopełnieniem obowiązków. Powinno to wywoływać wobec urzędnika, w każdym przypadku, określone konsekwencje, których waga zależna jest od stopnia winy i wywołanej zaniechaniem szkody. A szkoda występuje w takim przypadku zawsze. Poczynając od wywoływania w świadomości społecznej przeświadczenia o słabości państwa, po realne, materialne szkody, choćby w postaci utraty prawa do dotacji w programach integracyjnych.
Przyczyny powstrzymywania się od podejmowania decyzji bywają różne. Najczęściej jednak do takich zaniechań dochodzi w sytuacjach zmian na szczeblach władzy, a już niemal regułą jest przyśpieszanie jednych decyzji, a wyhamowywanie innych w sytuacji zmian opcji politycznych. Urzędnik bardzo często powstrzymuje się od załatwiania spraw zgodnie z określonymi przepisami albo wiedząc, że będzie to niemile widziane przez władzę zwierzchnią, albo też w sposób nieformalny dostaje wytyczne określonego postępowania.
Niezależnie jednak od przyczyn, najczęściej pozamerytorycznych, każde zaniechanie urzędnika jest co najmniej niedopełnieniem obowiązków i powinno wywoływać negatywne skutki dla samego urzędnika, jak i niejednokrotnie dla jego przełożonego. Ale czy widział ktoś kiedykolwiek jakiegokolwiek urzędnika państwowego, ukaranego indywidualnie za zaniedbania swoich obowiązków? Bardzo rzadkim przypadkiem jest nałożenie grzywny na urząd, w którym konkretny urzędnik nie wykonał czegoś, co miał obowiązek wykonać.
Administracja ma cały wachlarz środków, którymi potrafi nadzwyczaj sprawnie operować, by tempo prac niepożądanych spowolnić aż do zatrzymania zupełnego. Poczynając od ustawicznego żądania coraz to nowych dokumentów, często bez żadnej podstawy prawnej poprzez wykorzystywanie regulacji prawnych konstrukcyjnie dających de facto taki luz, że urzędnik może sobie lawirować całymi miesiącami, nim załatwi sprawę lub postępowanie stanie się bezprzedmiotowe.
Pierwszym z brzegu przykładem są przepisy art. 33-37 Kpa. Maksymalny dwumiesięczny termin załatwienia sprawy można przedłużyć choćby poprzez pozorowanie konieczności ustaleń z innym urzędem. Można też pod koniec owego dwumiesięcznego okresu zawiadomić stronę, że termin załatwienia sprawy zostaje przesunięty z przyczyn niedotyczących urzędu i sprawa będzie załatwiona w późniejszym terminie. Kiedy? Tego nie wie nikt. Zasada zaufania do organów władzy publicznej zdaje się być tu pustą deklaracją.
Negatywnym przykładem wykonywania obowiązków przez organy władzy publicznej, może być sprawa przed WSA w Warszawie – sygn. akt II SO/Wa 353/05 – zakończona postanowieniem z dnia 30 września 2005 roku.
W art. 54 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określony został dla organu termin 30 dni na przekazanie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tej sprawie Szef Służby Cywilnej nie przekazał w terminie skargi, czyniąc to z ponad dwutygodniowym opóźnieniem. Został więc skierowany – na podstawie art. 55 § 1 tejże ustawy wniosek o ukaranie organu grzywną za niedopełnienie ustawowego obowiązku.
Skutek sztywnego i bezspornie złamanego przez Szefa Służby Cywilnej przepisu można wyczytać z fragmentu uzasadnienia oddalenia wniosku: „(…) Zdaniem Sądu przekroczenie terminu na przekazanie odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy jest niewielkie, a organ dopełnił wszystkie obowiązki związane z przekazywaniem akt sprawy(…)”.
Jeśli obywatel spóźni się o choćby jeden dzień w jakiejś czynności prawnej, ponosi tego konsekwencje bezwzględne. Często bardzo dotkliwe, łącznie z utratą możliwości dochodzenia swoich praw w ogóle, co z kolei może decydować o podstawach jego egzystencji. Czy jest sens składania kolejnych wniosków w kolejnych sprawach o ukaranie urzędnika za lekceważenie swoich obowiązków, Konstytucji i Państwa? Wobec takich orzeczeń, jak przytoczone powyżej, zdawać by się mogło, że po prostu szkoda na to czasu. A jednak należy to robić mimo wszystko, by przynajmniej Sąd, nie mając wyjścia, musiał przynajmniej przyznać, że prawo zostało złamane.
Innym znamienny przykładem może być sprawa skargi przeciw Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skarga wniesiona w styczniu 2007 roku w ogóle nie została przekazana do Sądu. W związku z tym złożony został wniosek o ukaranie organu grzywną za niewykonanie obowiązku ustawowego. Tym razem WSA w Warszawie jednak nie miał żadnych wątpliwości i nałożył grzywnę na Ministra w wysokości 1 tys. złotych – sygn. akt II SO/Wa 38/07.
Minister grzywnę zapłacił, zwrócił stronie koszty procesu, jednak na żądanie strony, by minister udzielił informacji, czy zamierza ustalić winnych zaniedbania i wyegzekwować od nich pieniądze podatnika, organ znów nie raczył odpowiedzieć w ogóle. Ponownie więc wniesiona została skarga o bezczynność organu w kwestii dostępu do informacji publicznej.
Tak się dzieje w setkach podobnych spraw, gdzie organy administracji publicznej lekceważą swoje obowiązki, a w konsekwencji za wszystko płaci podatnik. Nie tylko w sensie stricte finansowym, choć to akurat zawsze jest stałym elementem konkretnych strat budżetu państwa.
W sferze gospodarczej od dawna mocno artykułowane są opinie, że jednym z najpoważniejszych problemów rozwoju biznesu jest nadmierna ilość różnych koncesji, pozwoleń, zezwoleń, decyzji. To prawda, nadmierna reglamentacja w wielu obszarach działalności gospodarczej stanowi oczywisty hamulec rozwoju. Jednakże znacznie poważniejszym problemem jest sposób załatwiania spraw związanych z tą reglamentacją. Dochodzi tu jeszcze znacznie poważniejsze zagrożenie. Korupcja. Urzędnik, który ma świadomość, że nikt i za nic praktycznie nie pociągnie go do odpowiedzialności, może tak prowadzić sprawy, że podmiot starający się o cokolwiek ze strony administracji, sam sięgnie do kieszeni, by zmotywować dysponenta dóbr reglamentowanych do szybkiej i właściwej decyzji. Od dawna powszechne jest przekonanie, że bez odpowiedniej gratyfikacji ze strony biznesu, biznes nie zadziała lub zbankrutuje.
Poczucie bezkarności za zaniedbania rodzi anarchię. Próby tworzenia jakichś dodatkowych aktów prawnych o szczególnej odpowiedzialności urzędnika mogą co najwyżej wywołać wzruszenia ramion. Tu i teraz są przepisy, które dyscyplinują urzędników, ale zdarza się że są one dokumentnie lekceważone. A przecież aparat administracyjny jest kręgosłupem państwa. Od sprawności jego działania zależy sprawność funkcjonowania całego państwa. Szczególnie wrażliwym obszarem jest administracja rządowa - tu zapadają rozstrzygnięcia, tworzone są akty prawne wykonawcze w zakresie szeroko pojmowanego prawa administracyjnego.
Witold Filipowicz
mifin@wp.pl
Sektor Publiczny