Obowiązująca od 1 stycznia 2010 r. ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: ustawa o finansach publicznych) wprowadziła do jednostek finansów publicznych, m.in. samorządów, kontrolę zarządczą oraz określiła zadania i obowiązki kierujących jednostkami finansów publicznych wynikające z konieczności jej wdrożenia.
Praktyczne aspekty wdrożenia kontroli zarządczej są opisane także w opublikowanych 16 grudnia 2009 r. przez Ministerstwo Finansów „Standardach kontroli zarządczej” (dalej: standardy), przy czym w dalszym ciągu istnieje bardzo szerokie pole do interpretacji nowych przepisów. Należy się więc spodziewać, że wdrożenie kontroli zarządczej będzie dla większości jednostek finansów publicznych dużym wyzwaniem.
Co to jest kontrola zarządcza
Z ustawy o finansach publicznych wynika jednoznacznie, że odpowiedzialność za decyzje podjęte w zakresie kontroli zarządczej spoczywa na kierującym jednostką, a więc w przypadku samorządów: wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta, staroście lub marszałku województwa.
Kontrola zarządcza to nowa nazwa dla dobrze znanej w instytucjach komercyjnych kontroli wewnętrznej. Wskazuje na to:
● definicja zawarta w ustawie o finansach publicznych (ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów...),
● podział standardów na pięć obszarów tematycznych (środowisko wewnętrzne, zarządzanie ryzykiem, mechanizmy kontroli, informacja i komunikacja oraz monitorowanie i ocena),
● referencje do publikacji COSO (opracowanie przygotowane przez Komitet Organizacji Sponsorujących Komisję Treadwaya, którego celem jest pomoc przedsiębiorstwom i innym organizacjom w ocenie i usprawnieniu systemów kontroli wewnętrznej) przytoczone wprost w standardach.
Projektując ustawę o finansach publicznych, kontrolę wewnętrzną nazwano zarządczą, aby nie utożsamiać jej z czynnościami polegającymi na sprawdzaniu zgodności z procedurami, lecz skupić się na rozwiązaniach ogólnosystemowych i dodatkowo podkreślić odpowiedzialność kierujących jednostkami finansów publicznych za skuteczność kontroli zarządczej.
Obowiązek ustanowienia kontroli zarządczej oznacza więc, że kierujący jednostką jest odpowiedzialny za wdrożenie skutecznych rozwiązań organizacyjnych i procedur, a następnie za zapewnienie, że są one przestrzegane w takim zakresie, jak jest to konieczne do spełnienia celów danej instytucji. Co ważne, w ramach wdrożenia kontroli zarządczej kierujący jednostką może dowolnie wybierać konkretne rozwiązania. Jeżeli uważa, że receptą na skuteczną kontrolę jest ograniczenie biurokracji, to ustawa o finansach publicznych wyposaża go w takie możliwości. Podobnie, jeżeli dla wzmocnienia kontroli zdecyduje się na wprowadzenie dodatkowych procedur, również ma taką możliwość.
Obowiązek wdrożenia kontroli zarządczej polega m.in. na usystematyzowaniu obecnych procedur, zidentyfikowaniu, które z zawartych w nich działań stanowią element kontroli zarządczej, a następnie poddaniu ich krytycznej ocenie pod kątem skuteczności oraz zasadności. Oczywiście wdrożenie kontroli zarządczej (szczególnie w pierwszym roku obowiązywania ustawy o finansach publicznych) oznacza dla wielu instytucji dodatkowe nakłady prac i związane z tym koszty, ale w zbiurokratyzowanych instytucjach finansów publicznych można się spodziewać, że usystematyzowanie kontroli zarządczej pozwoli na zidentyfikowanie dublujących się czynności, wyeliminowanie zbędnych punktów decyzyjnych z obecnych procedur i w rezultacie na poprawę jakości zarządzania.
Sukces zależy tu jednak głównie od kierującego daną instytucją i tego, jakie cele sformułuje wobec pracowników realizujących to przedsięwzięcie. Wdrożenie zaleceń ustawy o finansach publicznych tylko w minimalnym zakresie, bez jednoczesnego poszukiwania usprawnień, to recepta na dodatkowe zwiększenie biurokracji.
Oświadczenie o stanie kontroli zarządczej
Ustawa o finansach publicznych dodatkowo podkreśla osobistą odpowiedzialność kierujących jednostką za kontrolę zarządczą, wprowadzając (początkowo na szczeblu ministerstw, ale stopniowo w całym sektorze finansów publicznych) obowiązek składania corocznych oświadczeń o stanie kontroli zarządczej. Podobnie jak wiele innych rozwiązań obowiązek składania oświadczeń jest zapożyczony z sektora komercyjnego (a dokładnie z amerykańskiej ustawy Sarbanes-Oxley uchwalonej przez Kongres Stanów Zjednoczonych 30 lipca 2002 r., która w odpowiedzi na afery finansowe, m.in. Ekronu, zaostrzyła wymagania wobec przejrzystości finansów korporacji; dalej: ustawa Sarbanes-Oxley).
W praktyce obowiązek ten oznacza, że kierujący jednostką ma obowiązek nie tylko zadbać o jednorazowe wdrożenie kontroli zarządczej. Raz do roku musi on dodatkowo upewnić się i potwierdzić własnoręcznym podpisem, że wdrożone rozwiązania funkcjonują zgodnie z założeniami i pozwalają na bieżąco diagnozować ewentualne nieprawidłowości w zakresie zarządzania finansami publicznymi.
Korzystając z doświadczeń sektora komercyjnego, można się spodziewać, że oświadczenie o stanie kontroli przyniesie w perspektywie kilku lat znaczące korzyści. W sektorze komercyjnym obowiązek własnoręcznego potwierdzenia przez prezesów i dyrektorów finansowych, że kontrola wewnętrzna jest skuteczna, spowodowała przełom w zasadach sprawowania nadzoru. Zarządy spółek zaczęły aktywnie interesować się stosowanymi procedurami kontrolnymi i dążyć do ich usprawnienia.
W początkowym okresie funkcjonowania ustawy Sarbanes-Oxley można było zauważyć tendencję do inwentaryzowania i formalizowania obowiązujących procedur. Jednak już po roku, gdy zarządy lepiej zrozumiały skalę realizowanych działań kontrolnych, zaczęto poszukiwać oszczędności. Zbędne procedury były eliminowane, a nieskuteczne lub pracochłonne działania kontrolne były automatyzowane w systemach informatycznych. Co ważne, dzięki corocznie składanym oświadczeniom usprawnienie i uproszczenie procedur kontrolnych stało się w wielu instytucjach działaniem wykonywanym rutynowo.
Czytaj także: Nowe standardy kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych>>
Zawartość oświadczeń
Obecnie brak jest wytycznych co do zawartości oświadczeń o stanie kontroli zarządczej. Opierając się na doświadczeniach z sektora komercyjnego, można jednak założyć, że kierujący daną instytucją będą musieli potwierdzić, że zapoznali się z ogółem rozwiązań zarządczych oraz zweryfikowali, czy są one skuteczne. Zgodnie z dobrymi praktykami w ramach oświadczenia wymagane jest też przeanalizowanie wszystkich znanych kierownictwu przypadków nieprawidłowości, wyjaśnienie ich przyczyn i podjęcie decyzji, czy dla zapobieżenia podobnym sytuacjom w przyszłości zasadne jest dokonanie zmiany w obecnie przyjętych procedurach. Ewentualne słabe punkty systemu kontroli zarządczej powinny być ujawnione w oświadczeniu razem z informacją o postępie prac mających na celu usunięcie znanych słabości w przyszłości.
ROLA KONTROLI ZARZĄDCZEJ
Zgodnie z intencją ustawodawców kontrola zarządcza sprawowana przez kierującego jednostką ma być narzędziem wspierającym zarządzanie – drogą do efektywnego i gospodarnego wydatkowania finansów publicznych, a nie jeszcze jednym zadaniem polegającym na kontrolowaniu urzędników pod kątem podejmowania decyzji zgodnie z przepisami prawa.
Podstawa prawna
● Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 28, poz. 146)
Czytaj także: Nowe regulacje w zakresie audytu wewnętrznego i kontroli zarządczej>>
KOMENTARZ
Sprawdzone rozwiązania są najefektywniejsze
KATARZYNA TOPOLSKA-CIURUŚ
dyrektor Urzędu Miejskiego w Gliwicach
– Wydaje się, że obowiązek sprawowania kontroli dla zarządzającego jest sprawą równie oczywistą, jak odpowiedzialność za planowanie, organizowanie czy motywowanie. W tym aspekcie niepokojące jest wprowadzanie obowiązku kontroli zarządczej na szczeblu ustawowym. Prowokuje to bowiem pytania. Czy w jednostkach sektora finansów publicznych jak dotąd brak tego elementu? Czy ustawa o finansach publicznych jest najlepszym miejscem na podkreślanie wagi podstawowych zadań zarządzającego, skoro efektywność kosztowa jest tylko jednym z przedmiotów zainteresowania kontroli zarządczej? Czy obwarowanie finansowych aspektów kontroli zarządczej odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie umniejszy wagi innym, równie istotnym jej elementom, takim jak: terminowość, legalizm, etyka czy też niewspomniana w ustawie, a szczególnie istotna w realiach funkcjonowania jednostek, orientacja na klienta.
Niewątpliwą zaletą nowej regulacji jest stopień jej ogólności. Oczywiście poziom kadry zarządzającej w jednostkach sektora finansów publicznych jest zróżnicowany. Tym samym dla jednych nowy przepis jest świetnym pretekstem do przeglądu wypracowanych przez lata rozwiązań zarządczych – usystematyzowanie podejścia w jednej procedurze i udoskonalenie funkcjonującego systemu. Gdzie indziej kierownicy będą musieli położyć nacisk na podniesienie kompetencji kadry kierowniczej i wdrożenie systemów wypracowanych przez inne jednostki lub oferowanych przez rzesze konsultantów i ekspertów.
Największym wyzwaniem dla zwiększenia efektywności kontroli zarządczej jest intensyfikacja współpracy pomiędzy zarządzającymi w celu wypracowania modelowych wskaźników oceny efektywności dla jednostek realizujących ten sam lub zbliżony zakres zadań oraz systemowe i systematyczne podejście do benchmarkingu. Doświadczenie pokazuje, że wykorzystanie sprawdzonych rozwiązań daje największą, skokową poprawę rezultatów w efektywności realizacji konkretnych procesów. Tutaj jednak brak wymogów i sankcji ustawowych – liczą się kompetencje i determinacja zarządzającego.