Pomoc obywatelom Ukrainy a wsparcie finansowe dla samorządów
Ustawą z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej: specustawa), w znaczącym stopniu w realizację zadań zostały zaangażowane jednostki samorządu terytorialnego. Warto odnotować, że wraz z nałożeniem różnych zadań na samorządy, ustawodawca równolegle wprowadził pewne zróżnicowane mechanizmy prawne rekompensujące im ponoszone wydatki na cele związane ze wsparciem ww. osób. W ramach niniejszego opracowania zostaną przybliżone niektóre z nich, bardziej znaczące w wymiarze ekonomicznym dla samorządów.
Fundusz Pomocy, zwany „Funduszem”, powołany w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy Ukrainie
Fundusz ten ma normatywne podstawy w art. 14 specustawy. W art. 14 ust. 1 specustawy postanowiono, że w Banku Gospodarstwa Krajowego tworzy się Fundusz Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy Ukrainie, w szczególności obywatelom Ukrainy dotkniętym konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, w tym zadań realizowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak i poza nim. Środki gromadzone w ramach owego Funduszu pochodzą z różnych źródeł, ogólnie rzecz ujmując źródeł krajowych. W art. 14 ust. 5 ustawodawca wymienił te źródła. Są to m.in. wpłaty środków pieniężnych jednostek sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 9 pkt 5-8 i 14 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, (dalej: u.f.p.), z wyłączeniem samorządowych osób prawnych, z wyjątkiem środków pochodzących z dotacji z budżetu i środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p., które za zgodą Komisji Europejskiej mogą zostać przeznaczone na wsparcie realizacji zadań, np. środki z wpłat z budżetu państwa czy środki z wpływów ze skarbowych papierów wartościowych.
Środki Funduszu (art. 14 ust. 6 specustawy) mogą być przeznaczone na realizację różnych celów, w tym: na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań; na wykup i zapłatę odsetek od obligacji (art. 16 ust. 3 specustawy) oraz pokrycie kosztów ich emisji; na zwrot Bankowi Gospodarstwa Krajowego środków, wraz z wynagrodzeniem w wysokości ustalonej z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych; na zwrot wydatków lub kosztów poniesionych na realizację zadań; na udzielanie pożyczek. Państwowe jednostki budżetowe i jednostki samorządu terytorialnego gromadzą środki z Funduszu na wydzielonym rachunku dochodów i przeznaczają na wydatki, w ramach planu finansowego tego rachunku. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu oraz zarząd województwa dysponują środkami oraz opracowują plan finansowy dla rachunku.
Przepisy są rodzajowo zbliżone do przepisów funkcjonujących w ramach tzw. Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 (art. 65 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Warto bowiem przypomnieć, że w ramach tegoż Funduszu, jednostki otrzymywały i nadal mogą otrzymywać różne środki z budżetu centralnego. Podobne mechanizmy będą funkcjonować właśnie w odniesieniu do wspomnianego Funduszu Pomocy. W konsekwencji organy wykonawcze samorządów są zobligowane do opracowania planu finansowego rachunku wydzielonego środków, który uzyskają z ww. Funduszu.
Nowe rozwiązania legislacyjne wspomagające samorządy w realizacji zadań oświatowych na rzecz uchodźców z Ukrainy
Specustawa wprowadziła pewne rozwiązania wspomagające samorządy w realizacji zadań oświatowych na rzecz obywateli Ukrainy. Zatem warto w stopniu ogólności przyjrzeć się nowym rozwiązaniom legislacyjnym, np.:
• Zwiększenie rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej
W tym zakresie na uwagę zasługuje art. 50 specustawy. Z jego treści wynika m.in., że w 2022 r. w celu wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką nad dziećmi i uczniami będącymi obywatelami Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny: rezerwa części oświatowej subwencji ogólnej, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego może ulec zwiększeniu o środki pochodzące z budżetu państwa; jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymać środki z Funduszu. Z przytoczonych regulacji wynika więc, że ustawodawca stara się zapewnić zwiększone wydatki samorządów związane z realizacją zadań oświatowych wobec dzieci/uczniów będących obywatelami Ukrainy. Warto jednak zauważyć, że sposób sformułowania przepisów stwarza władzy centralnej jedynie fakultatywną możliwość wspierania samorządów. Świadczy o tym użycie sformułowań: „może ulec zwiększeniu” i „mogą otrzymać środki”. Zatem przepisy te nie gwarantują samorządom dodatkowych środków, a jedynie stwarzają taką możliwość. Trudno więc ocenić na dzień dzisiejszy praktyczne znaczenie tych rozwiązań.
W celu szybkiego przekazania samorządom rat części oświatowej, wyrównawczej, równoważącej i regionalnej – subwencji ogólnej, na uwagę zasługuje art. 109 specustawy. Z jego treści wynika, że w 2022 r. raty części oświatowej, wyrównawczej, równoważącej i regionalnej subwencji ogólnej mogą być przekazywane wszystkim jednostkom samorządu terytorialnego w terminach wcześniejszych niż określone w art. 34 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Terminy (podstawowe) z tego ostatniego przepisu są zaś następujące: minister właściwy do spraw finansów publicznych przekazuje właściwym jednostkom samorządu terytorialnego: część oświatową subwencji ogólnej, w dwunastu ratach miesięcznych, w terminie do 25 dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc wypłaty wynagrodzeń, z tym, że rata za marzec wynosi 2/13 ogólnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej; część wyrównawczą i rozwojową subwencji ogólnej, w dwunastu ratach miesięcznych - w terminie do 15 dnia każdego miesiąca; część równoważącą i regionalnym subwencji ogólnej, w dwunastu ratach miesięcznych - w terminie do 25 dnia każdego miesiąca.
Wskazane regulacje, podobnie jak opisany wyżej art. 50 specustawy nie obligują władzy centralnej do wcześniejszego przekazywania samorządom ww. rat części oświatowej subwencji ogólnej. Jest to zależne od decyzji w tym przypadku – ministra do spraw finansów publicznych. W tych okoliczności dopiero najbliższe miesiące pokażą w praktyce, na ile przepis ten umożliwi faktyczne (szybsze) wsparcie samorządów.
Specustawa wprowadziła pewne rozwiązania wspomagające samorządy w sferze szeroko pojętej pomocy społecznej/socjalnej. Zwrot samorządowi środków za udzielaną pomoc socjalną na polecenie wojewody, tzw. zadanie zlecone i zadania własne, czyli dotacje celowe dla samorządów na realizację zadań pomocowych. W tym zakresie na uwagę zasługują regulacje prawne zawarte w art. 12 specustawy. W ust. 1 art. 12 specustawy ustawodawca wymienił takie formy pomocy jak: zakwaterowanie; zapewnienie całodziennego wyżywienia zbiorowego; zapewnienie transportu do miejsc zakwaterowania, finansowanie przejazdów środkami transportu publicznego oraz specjalistycznego transportu przeznaczonego dla osób z niepełnosprawnością w szczególności do miejsc lub pomiędzy miejscami, oraz zapewnienie środków czystości i higieny osobistej oraz innych produktów. W art. 12 ust. 10 specustawy podano zaś, że w związku z realizacją zadań, o których mowa wyżej (ust. 1), wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające na obszarze województwa, państwowe osoby prawne, organy samorządu terytorialnego, samorządowe osoby prawne oraz samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Co ważne, zadania nałożone w trybie, o którym mowa wyżej w ust. 10, są realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Skoro, więc wskazane zadania (na polecenie wojewody) są zadaniami tzw. zleconymi, to i samorząd powinien uzyskać na ten cel stosowne środki z budżetu centralnego. Warto jednak dodać, że takie centralne refinansowanie wydatków samorządowi w zasadzie dotyczy tylko sytuacji, w których to wojewoda inicjuje zadania (wydaje polecenia). Jednocześnie jednak ustawodawca w ramach przepisów ust. 4 i 5 ww. art. 12 specustawy umożliwił samorządom samodzielne (jako tzw. zadania własne) realizowanie zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy. Jednostka samorządu terytorialnego, związek jednostek samorządu terytorialnego lub związek metropolitalny, z własnej inicjatywy i w zakresie posiadanych środków, może zapewnić pomoc obywatelom Ukrainy. Zakres pomocy określa w uchwale organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, związku jednostek samorządu terytorialnego lub związku metropolitalnego. Formy i tryb udzielania pomocy określa właściwy organ wykonawczy danej jednostki lub związku. Jednakże w przypadku realizacji zadań własnych, bez polecenia wojewody, ustawodawca nie przewiduje gwarancji przekazania samorządom dodatkowych środków na refinansowanie wydatków. Aczkolwiek pewnym rozwiązaniem może być art. 113 specustawy, gdzie ustanowiono, że bowiem z budżetu państwa mogą być udzielane właściwym jednostkom samorządu terytorialnego dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie zadań związanych z pomocą obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. W przypadku dofinansowania zadań własnych bieżących i inwestycyjnych kwota dotacji może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania.
• Środki dla gmin na wypłaty tzw. świadczenia pieniężnego
„W art. 13 specustawy postanowiono, że każdemu podmiotowi, w szczególności osobie fizycznej prowadzącej gospodarstwo domowe, który zapewni zakwaterowanie i wyżywienie obywatelom Ukrainy, może być przyznane na jego wniosek, świadczenie pieniężne z tego tytułu nie dłużej niż za okres 60 dni licząc od dnia przekroczenia granicy. Okres wypłaty świadczenia może być przedłużony w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Nadto, co istotne, z punktu widzenia gminy - zadania gminy, są zadaniami z zakresu administracji rządowej zleconymi gminie, a środki przeznaczone na ich realizację zapewnia wojewoda. Zatem, czy nie ma wątpliwości, że gmina uzyska środki z budżetu centralnego na realizację ww. zadania.”
• Środki dotacyjne dla gmin na wypłaty świadczeń rodzinnych na podstawie przepisów szczególnych
Obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny i przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją „dostęp do rynku pracy”. Wskazana regulacja nawiązuje więc do ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, gdzie w art. 33 m.in. postanowiono, że świadczenia rodzinne i koszty ich obsługi, składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne są finansowane w formie dotacji celowej z budżetu państwa.
• Środki dotacyjne dla gmin na pokrycie wydatków w zakresie pomocy psychologicznej
Art. 32 specustawy reguluje po pierwsze, że obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny może być zapewniona bezpłatna pomoc psychologiczna. Po drugie, pomoc, o której mowa, jest zapewniana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta gminy właściwej ze względu na miejsce pobytu obywatela Ukrainy. Po trzecie, zapewnienie pomocy psychologicznej należy do zadań zleconych gminy z zakresu administracji rządowej i finansowane jest w formie dotacji celowej z budżetu państwa.
Podsumowanie
Sygnalizowane w ramach niniejszego opracowania możliwe formy wsparcia z budżetu centralnego dla samorządów (zasadniczo o statusie – gmin) powinny zapewnić faktyczną realizację zadań na rzecz potrzebujących obywateli Ukrainy. Z punktu widzenia samorządów kluczowe jest jednak to, aby faktycznie w sposób regularny środki te wpływały do samorządów możliwie szybko i w możliwie największym zakresie kwotowym. Warto, bowiem mieć na uwadze fakt, że ciężar niesienia pomocy spoczywa w przeważającym zakresie właśnie na samorządach (gminnych), rzecz jasna przy nieodzownym wsparciu ze strony lokalnych społeczności samorządowych.
Podstawa prawna:
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583; ost. zm. Dz. U. z 2022 r., poz. 830);
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 655);
Ustawa z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568);
Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 655);
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j. t. Dz. U. z 2022 r. poz. 615).