Regulacje prawne pozwalają jednostkom samorządu terytorialnego (JST) udzielać pożyczek. Organem nadzoru w tym zakresie są regionalne izby obrachunkowe (RIO), do kompetencji których m.in. należy badanie uchwał i zarządzeń organów samorządowych w sprawach zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego JST oraz udzielania pożyczek (art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych).
Umowa pożyczki
Umowa pożyczki nie jest umową publicznoprawną, lecz cywilnoprawną, którą uregulowano w art. 720–724 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny. Poprzez umowę pożyczki pożyczkodawca zobowiązuje się przenieść na własność biorącego pożyczkę (pożyczkobiorcę) określoną sumę pieniędzy albo rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości.
Do zawarcia skutecznej umowy pożyczki udzielanej przez JST powinny być spełnione następujące warunki:
1) organ stanowiący JST musi podjąć uchwałę ustalającą maksymalną wysokość pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; dalej: u.s.g.), przez zarząd powiatu (art. 12 pkt 8 lit. d ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym) czy też przez zarząd województwa (art. 18 pkt 19 lit. d ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa),
2) musi istnieć powiązanie przeznaczenia udzielanych pożyczek z ustawowymi zadaniami JST (m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 544/09),
3) organ stanowiący JST musi podjąć uchwałę określającą niezbędne dane osób upoważnionych do dokonywania czynności prawnych związanych z udzielaniem pożyczek.
Zobacz również: Audyt efektywnościowy w administracji publicznej
Zbiorowe potrzeby wspólnoty
Problematyką udzielania pożyczek przez JST dość często zajmują się organy nadzoru i sądy. Duże znaczenie w tym kontekście ma zwłaszcza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 grudnia 2009 r. (sygn. akt I SA/Kr 544/09) w sprawie niedopuszczalności udzielania z budżetu gminy pożyczek na remont budynków osób prywatnych. W tezach tego wyroku zawarto istotne ustalenia dotyczące tej problematyki. Według sędziów, zasadniczym celem działania gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty tworzonej przez mieszkańców gminy, a w myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zatem jedynym kryterium oceny wykonywania zadań publicznych przez JST jest legalność, tym samym samorząd terytorialny nie ma prawa wykonywania innych zadań niż zadania publiczne. Zdaniem WSA, zaspokajanie potrzeb niektórych mieszkańców gminy, poprzez udzielanie nieoprocentowanych pożyczek, nie może być uznane za realizację zadań własnych gminy mieszczących się w zakresie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym. Udzielanie pożyczek na remonty elewacji prywatnych budynków nie pozostaje bowiem w związku z wykonywaniem przez gminę zadań z zakresu ładu przestrzennego.
Kwestią udzielania pożyczek wspólnotom mieszkaniowym zajęło się także Kolegium RIO w Olsztynie w uchwale z 30 sierpnia 2012 r. (zn. 0102-178/12), rozstrzygając, że żaden przepis prawa nie upoważnia rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie zasad udzielania pożyczek wspólnotom mieszkaniowym oraz ich członkom w gminie, także w przypadku konieczności remontu budynków, spowodowanych zdarzeniami losowymi.
Podstawa prawna
Z kolei uchwała Kolegium RIO w Olsztynie z 24 września 2009 r. (zn. 0102-169/09) stwierdziła nieważność uchwały rady gminy w sprawie udzielenia pożyczki imiennie oznaczonemu podmiotowi z uwagi na brak umocowania prawnego do takiego zapisu w u.s.g. Organ stanowiący ustala bowiem tylko górną granicę kwoty pożyczek udzielanych w roku budżetowym.
Ważnym rozstrzygnięciem nadzorczym jest również uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z 30 listopada 2011 r. (zn. 95/2011) w sprawie nieważności uchwały rady gminy w sprawie udzielania pożyczek z budżetu gminy dla organizacji pozarządowych. Kolegium RIO uznało, że została ona podjęta bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej.
Badana uchwała rady gminy była niezgodna z powołanym w jej podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.g., stanowiącym o wyłącznej kompetencji rady gminy do ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym. Gdyby ustawodawca zdecydował się na określenie zasad udzielania z budżetu pożyczek dla podmiotów i osób trzecich, to zawarłby stosowną delegację w u.s.g. Takie regulacje dotyczące organu wykonawczego zawiera art. 18 ust. 2 pkt 7, pkt 9 lit. a, b i g. Podobnie orzeczono w wyroku NSA z 16 stycznia 2001 r. (sygn. akt III SA 2622/00).
LONGIN MAŻEWSKI
Autor jest audytorem wewnętrznym, ekspertem w zakresie finansów publicznych
PODSTAWY PRAWNE
● art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483; ost. zm. Dz.U. z 2009 r. nr 114, poz. 946)
● art. 18 pkt 19 lit. d ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 596; ost. zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 1072)
● art. 12 pkt 8 lit. d ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 595; ost. zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 1072)
● art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 1113; ost. zm. Dz.U. z 2013 r. poz. 1646)
● art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, b, g, i ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 594; ost. zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 1072)
● art. 720, art. 721, art. 722, art. 723, art. 724 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 121; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 397)
Polecamy serwis: Finanse