To tylko niektóre wnioski wynikające z kontroli przeprowadzonej na zlecenie Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Katowicach.
Martwe związki
Wynika z niej także, że wiele związków zostało utworzonych tylko formalnie, a w rzeczywistości nie prowadzą żadnej działalności i nie realizują zadań statutowych, a więc np. nie uchwalają budżetów i nie składają sprawozdań z ich wykonania. Zakres działania związku bardzo często bywa określany w sposób ogólny i dowolny, niejednokrotnie zbyt szeroki.
Podstawą określenia zadań związku powinien być art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zawierający wykaz zadań własnych gminy, które zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy mogą zostać przeniesione na związek.
Cele związku często nie są jasno sformułowane i poprzedzone rzetelną analizą zarówno samej potrzeby jego utworzenia, jak i ewentualnych kosztów działalności. Gmina może bowiem realizować określone zadania poprzez związek, ale również poprzez zawieranie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego. Nieprzemyślane działanie twórców związku, brak wystarczającej analizy zadań publicznych, które gminy chciałyby wykonywać wspólnie taki związek tworząc, doprowadza do sytuacji, że związek posiadający osobowość prawną faktycznie nie działa, a powierzone mu zadania wykonują gminy.
Niezgodnie ze statutem
W kontrolowanych związkach stwierdzono przypadki wpisania do ich statutów zadań, które w ogóle nie należą do zadań gminy i tym samym ich realizacja nie może być powierzona związkowi. Inną nieprawidłowością było przyjęcie realizacji zadań, które nie zostały ujęte w statutach związków, czym naruszono art. 64 ustawy o samorządzie gminnym. Zdarza się często, że związek realizuje inwestycje w drodze porozumień zawartych z gminami będącymi jego członkami. Autorzy takich rozwiązań powołują się przy tym na art. 74 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten dopuszcza wprawdzie porozumienie jako formę współdziałania gmin w celu wykonywania zadań publicznych, jednak z jego konstrukcji wynika, że nie jest możliwe zawarcie porozumienia między gminami i ich związkiem. Istotą związku jest bowiem wykonywanie we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność zadań publicznych w zakresie przekazanym przez gminy na mocy statutu. Możliwość zawierania porozumień przez związek - zgodnie z art. 64 ust. 5 w związku z art. 8 ust. 2-5 ustawy o samorządzie gminnym - dotyczy wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej oraz z zakresu właściwości powiatu oraz właściwości województwa, a nie ze statutu.
Niejasny transfer mienia
Na podstawie kontroli ustalono, że związki tworzą nowe jednostki w formach organizacyjno-prawnych wskazanych w ustawie o finansach publicznych oraz spółki prawa handlowego. Do większości tych jednostek przekazano zadania wraz z określonymi składnikami majątkowymi. Utworzenie przez związek międzygminny spółki prawa handlowego lub zakładu budżetowego budzi wiele wątpliwości natury prawnej. Z analizy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o gospodarce komunalnej oraz ustawy o finansach publicznych można wysnuć wniosek, że np. zarówno zakłady budżetowe, jak i spółki prawa handlowego mogą być tworzone wyłącznie przez jednostki samorządu terytorialnego działające przez swoje organy. W przypadku tworzenia spółek przez związki decyzje o dalszym gospodarowaniu majątkiem komunalnym podejmują tylko przedstawiciele gmin, a nie całe rady gmin. Utworzenie związku komunalnego staje się wtedy narzędziem transferu mienia komunalnego do spółek prawa handlowego i innych podmiotów. W czasie kontroli stwierdzono również utworzenie związkowego funduszu celowego dla realizacji zadań statutowych związku, którego nie przewiduje przykładowo ustawa o finansach publicznych.
Uchybienia przy udzielaniu zamówień
Najbardziej rażącą nieprawidłowością było wydawanie środków publicznych z pominięciem stosowania przepisów o zamówieniach publicznych oraz bez zawarcia pisemnej umowy z wykonawcą. Błędy dotyczyły głównie procedury udzielania zamówień i ich realizacji. Stwierdzono m.in. zaniechania wykluczenia oferentów i odrzucenia ofert niespełniających wymagań określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Ponadto związki nie egzekwowały wniesienia zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Kontrola wykazała, że nastąpiły również nieprawidłowości na etapie przygotowania postępowania dotyczącego treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia i żądania od wykonawców dokumentów potwierdzających możliwość wykonania zamówienia. Często w specyfikacjach zawierano postanowienia, które uniemożliwiały równe traktowanie oferentów i utrudniały uczciwą konkurencję. Wystąpiły ponadto zaniechania ze strony zamawiającego w wyegzekwowaniu złożenia wymaganych oświadczeń przez osoby biorące udział w postępowaniu.
Kliknij aby zobaczyć ilustrację.
Agnieszka Jezierska
Artykuł powstał na podstawie materiałów z konferencji Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych dotyczącej kontroli gospodarki finansowej związków międzygminnych, która odbyła się w Warszawie 30 maja br.
PODSTAWA PRAWNA:
l Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)
l Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.)
l Ustawa z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2006 r. nr 164, poz. 1169 z późn. zm.)