Na 247 związków zarejestrowanych w 2005 roku skontrolowanych zostało 55. Każda z 16 istniejących izb obrachunkowych przeprowadziła kontrole w co najmniej trzech wybranych przez siebie związkach międzygminnych. Kontrola została przeprowadzona w II półroczu 2006 r. na zlecenie Krajowej RIO, a koordynatorem ogółnopolskiej kontroli była RIO w Katowicach.
Wydatkowanie
Jak ustalono podczas kontroli RIO, w związkach wystąpiły liczne przypadki zaciągania zobowiązań przez zarząd związku w wysokości wyższej niż wynikało to z upoważnienia do takich czynności. Działanie takie jest niezgodne z przepisami art. 18 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 69 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Inny przypadek to zaciąganie zobowiązań w wysokości przekraczającej przyjęty plan finansowy, co narusza przepisy art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1 i art. 138 pkt 3 w związku z art. 189 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zaplanowane kwoty wydatków publicznych w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej oraz wskazanie kwoty, do której jest możliwe samodzielne zaciąganie zobowiązań, stanowią dla jednostki sektora finansów publicznych granicę upoważnienia do ich realizacji. Wystąpiły także przypadki realizowania wydatków niezgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków.
Nieprawidłowości polegały również na wydatkowaniu środków publicznych na usługi, które nie zostały wykonane, wydatkowaniu środków otrzymanych w ramach dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oraz dokonywaniu wydatków nieznajdujących uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Inną nieprawidłowością było nieterminowe realizowanie wydatków ze środków publicznych. To skutkowało zapłatą odsetek za zwłokę.
Niejasny transfer mienia
Jak ustaliły regionalne izby obrachunkowe związki międzygminne tworzyły nowe jednostki w formach organizacyjno-prawnych wskazanych w ustawie o finansach publicznych oraz spółki prawa handlowego. Do większości z nich przekazano zadania realizowane przez związki wraz z określonymi składnikami majątkowymi. Utworzenie przez związek międzygminny spółki prawa handlowego czy też zakładu budżetowego budzi szereg wątpliwości natury prawnej. Po analizie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o gospodarce komunalnej oraz ustawy o finansach publicznych można dojść do wniosku, że tak zakłady budżetowe, jak i spółki prawa handlowego mogą być tworzone wyłącznie przez jednostki samorządu terytorialnego, działające przez swoje organy. W przypadku tworzenia spółek przez związki decyzje o dalszym gospodarowaniu majątkiem komunalnym podejmują tylko przedstawiciele gmin, a nie całe rady gmin. Utworzenie związku komunalnego staje się wtedy narzędziem transferu mienia komunalnego do spółek prawa handlowego i innych podmiotów. W trakcie kontroli związków międzygminnych stwierdzono również utworzenie związkowego funduszu celowego dla realizacji zadań statutowych związku. Tworzenia nowych, innych niż powołane ustawowo, funduszy celowych nie przewiduje ustawa o finansach publicznych.
JAKIE BŁĘDY POPEŁNIAJĄ ZWIĄZKI MIĘDZYGMINNE
Najczęstsze nieprawidłowości stwierdzone przez kontrole regionalnych izb obrachunkowych to:
n wydatkowanie środków publicznych i zaciąganie zobowiązań z naruszeniem przepisów prawa,
n nieprawidłowa realizacja dochodów budżetowych związków międzygminnych,
n problem zadłużania się związków - szczególnie wysoki poziom zadłużenia, przekraczający 60 proc. zrealizowanych dochodów wystąpił na koniec 2005 roku w 19 związkach,
n wątpliwości co do tworzenia przez związki nowych podmiotów, np. spółek prawa handlowego i transferu mienia komunalnego do tych podmiotów.
Wysokie zadłużenie
Przyczyną zadłużenia był niedostateczny poziom dofinansowania realizacji zadań związku przez tworzące go gminy. Stwierdzone zostało, związki nadmiernie zadłużały się, by móc realizować powierzone zadania. Zdarzały się także liczne przypadki braku wywiązywania się gmin ze statutowych obowiązków w zakresie terminowego dokonywania wpłat na rzecz związków.
Nieprawidłowe zarządzanie
Przy gospodarowaniu przez związki powierzonym mieniem komunalnym stwierdzono błędy polegające na przekroczeniu uprawnień zarządu. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości zgromadzenia związku należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych związku przekraczających zakres zwykłego zarządu, w tym do podejmowania uchwał w sprawie wyrażania zgody dla zarządu związku do wydzierżawiania lub wynajmu nieruchomości gruntowych na okres dłuższy niż trzy lata oraz określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez zarząd.
Przepisy do poprawy
Ustalenie RIO wskazały m.in. na to, że wśród wymaganych elementów statutu związku należy wskazać konieczność określania trybu dochodzenia należności z tytułu składek członkowskich gmin (zmiana art. 67 ustawy o samorządzie gminnym). Doprecyzowania wymagają także przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczących możliwości umarzania przez związki należności oraz udzielania innych ulg w spłacie należności związku. Konieczne jest również jednoznaczne określenie możliwości tworzenia przez związki jednostek organizacyjnych oraz spółek prawa handlowego lub wyraźne zakazanie takich praktyk. Gospodarka finansowa związków powinna być odrębnie uregulowana, ponieważ ogólne odesłanie do przepisów art. 73a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niewystarczające. Istotne jest również rozwiązanie problemu zadłużania się związków. Konieczne więc byłoby wprowadzenie innej niż dotychczas konstrukcji wyliczania zadłużenia. Należałoby rozliczać je proporcjonalnie na członków związku.
PRZYKŁADY: ZADŁUŻENIE, DOCHODY I WYDATKI
Zadłużonego związku
Związek Gmin Rypińskich (woj. kujawsko-pomorskie) jest przykładem związku o wysokim wskaźniku zadłużenia, w którym relacja zadłużenia do zrealizowanych dochodów na koniec 2004 roku wynosiła 479,28 proc., natomiast na koniec 2005 roku relacja ta wynosiła 184,63 proc.
Nieprawidłowości w wydatkach i zaciąganiu zobowiązań
Związek Komunalny Biebrza w Suchowoli (woj. podlaskie) uzyskał dotację z EkoFunduszu w wysokości niższej o 22 516 zł od kwoty przyznanej na podstawie zawartej umowy. Było to związane z koniecznością uregulowania karnych odsetek za nieterminowe rozliczenie zadania inwestycyjnego dotyczącego kompleksowego systemu gospodarki odpadami, realizacja selektywnej zbiórki odpadów oraz budowa zakładu recyklingu. Związkowi została przyznana dotacja w wysokości 2 903 081,70 zł, natomiast otrzymana kwota wyniosła 2 880 565,70 zł.
AGNIESZKA JEZIERSKA
PODSTAWA PRAWNA
n Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).
n Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 ze zm.).