Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku burmistrzowi nie może zostać przyznany dodatek specjalny z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań.
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 roku (sygn. III SA/Gd 735/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego stwierdzające nieważność części uchwały rady miasta w sprawie ustalenia wynagrodzenia burmistrza. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Rada miasta w lipcu 2018 roku podjęła uchwałę w sprawie wynagrodzenia burmistrza. Określiła w niej dwa dodatki specjalne przysługujące burmistrzowi: pierwszy na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych (wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny) oraz drugi na podstawie art. 36 ust. 5 tejże ustawy (pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny). W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, iż „Za zwiększenie obowiązków służbowych uznaje się wykonywanie obowiązków i zadań Zastępcy Burmistrza. Przyznanie dodatku specjalnego na czas określony do 30 listopada 2018 r. związane jest z wakatem na stanowisku zastępcy burmistrza - zwiększeniem obowiązków Burmistrza Miasta.”
Wojewoda Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność części powyższej uchwały dotyczącej przyznania burmistrzowi drugiego dodatku specjalnego. W ocenie organu nadzoru dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych nie przysługuje wójtom, burmistrzom i prezydentom miast. Organ nadzoru stwierdził także, że „przyznanie przez Radę Miejską (...) dwóch dodatków specjalnych, których łączna wysokość przekracza kwotę maksymalną przy założeniu zastosowania wskazanej w uchwale stawki wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego stanowi wprost naruszenie § 6 rozporządzenia. Przepis ten określa bowiem minimalną i maksymalną kwotę dodatku specjalnego przysługującego osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s.”. Przepis ten stanowi, iż dodatek specjalny dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3 ustawy, przysługuje w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach miasta stołecznego Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców - w kwocie nieprzekraczającej 50% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego.
Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez radę miasta. W skardze zarzucono rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie następujących przepisów”
1. art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 3 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż sprawa wynagrodzenia Burmistrza Miasta należy do spraw z zakresu administracji publicznej podlegającej nadzorowi Wojewody;
2. art. 36 ust. 5 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pracownikach samorządowych, poprzez dokonanie wadliwej wykładni wskazanych przepisów opartej jedynie na niewystarczająco uzasadnionej wykładni porównawczej, w sytuacji gdy zarówno wykładnia językowa i jej podstawowe dyrektywy prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż pracownikiem samorządowym w rozumieniu przepisu art. 36 ust. 5 w/w ustawy jest również burmistrz, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania przepisu zawartego w art. 35 ust. 5 w/w ustawy w odniesieniu do Burmistrza Miasta;
3. art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art.§ 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych poprzez uznanie, że dodatek specjalny, o którym mowa we wskazanych przepisach, nie przysługuje burmistrzowi,
4. art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżona uchwała wykracza poza przyznane w tym przepisie uprawnienie do określenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta, w sytuacji gdy wynagrodzenie Burmistrza określone zostało prawidłowo w zaskarżonej uchwale,
5. art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż zaskarżona uchwała w zakresie § 1 ust. 1 pkt 5 została powzięta z istotnym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy dokonanie prawidłowej wykładni wskazanych w podstawie prawnej uchwały przepisów prawa doprowadzić powinno do odmiennego wniosku.
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 roku (sygn. III SA/Gd 735/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w całości oddalił wniesioną skargę rady miasta.
Na wstępie Sąd stwierdził, iż organ nadzoru jest właściwy do oceny legalności uchwał rad gmin w zakresie wynagrodzenia organu wykonawczego. W przypadku przepisów o nadzorze nad działalnością gminy ustawodawca nie wprowadził żadnego ograniczenia dotyczącego wyłącznie uchwał w zakresu administracji publicznej, tak jak uczynił to np. w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym dotyczącym tzw. skargi powszechnej. Powyższe stwierdzenie umożliwia także pośrednią kontrolę przedmiotowej uchwały przez sąd administracyjny, który dokonując oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego musi odnieść się do treści kwestionowanej przez wojewodę uchwały.
Odnosząc się do meritum sporu WSA wskazał, iż dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych ma charakter fakultatywny. Zdaniem Sądu „samo zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań pracownikowi samorządowemu nie rodzi po stronie pracodawcy obowiązku jego przyznania. Jest to więc dodatek o charakterze fakultatywnym, a o jego przyznaniu decyduje wola pracodawcy. Również w kwestii wysokości tego dodatku pracodawcy została pozostawiona swoboda działania, co jest istotne ze względu na różną kondycję finansową jednostek samorządu terytorialnego.”
Sąd stwierdził, iż „regulacje zawarte w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. nie odnoszą się do dwóch zupełnie odrębnych składników wynagrodzenia, lecz do identycznego składnika wynagrodzenia, który ustawodawca dywersyfikuje w taki sposób, że wyróżnia kategorie podmiotów, którym ten składnik przysługuje (art. 36 ust. 3 u.p.s.) bądź może być przyznany (art. 36 ust. 5 u.p.s.). [wytł. M.K.]”. Zdaniem Sądu „w odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. ustawodawca uznaje przedmiotowy dodatek za element obligatoryjny wynagrodzenia. Regulacja ta stanowi zatem wyraz w pełni uzasadnionego uznania, że pełnienie funkcji burmistrza (wójta, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa z założenia wiąże się z permanentnym wykonywaniem zwiększonego zakresu zadań i obowiązków służbowych. [wytł. M.K.]”. W odniesieniu do drugiego z dodatków specjalnych Sąd uznał, że może być on przewidziany jedynie za wykonanie dodatkowych zadań, poza stricte bieżącymi zadaniami służbowymi lub z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych. Zdaniem Sądu „jest to świadczenie o charakterze jednorazowym lub krótkookresowym, które może być ustalone dla wszystkich pracowników umownych, w tym zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, kierowniczych stanowiskach urzędniczych, pomocniczych i obsługi, a także doradców i asystentów.”. Jednocześnie Sąd uznał, iż „z faktu użycia w przepisie art. 36 ust. 5 u.p.s. zwrotu "pracownikowi samorządowemu [...]" nie wynika w żaden sposób, że regulacja ta jest adresowana także do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. W ocenie Sądu właśnie z uwagi na regulację zawartą w art. 36 ust. 3 u.p.s. świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., nie może być przyznane podmiotom wskazanym w art. 36 ust. 3 u.p.s. Dodatek specjalny dla tych podmiotów jako świadczenie obligatoryjne ma bowiem swe źródło w art. 36 ust. 3 tej ustawy.”.
Podsumowując WSA w Gdańsku stwierdził, iż „w świetle powyższego nie ma znaczenia brak wykluczenia uprawnienia wójta do otrzymania wskazanego dodatku w treści ustawy, względnie wyraźnego stwierdzenia, że uprawnienie do dodatku określonego w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie przysługuje osobom, które obligatoryjnie otrzymują dodatek w oparciu o art. 36 ust. 3 tej ustawy. Regulacja normatywna dotycząca dodatku specjalnego zawarta w art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. pozwala, w ocenie Sądu, na odkodowanie intencji ustawodawcy i jasne określenie, jakim kategoriom pracowników samorządowych należy bądź można przyznać określone składniki wynagrodzenia.”.
Sąd podzielił przy tym pogląd organu nadzoru, iż przyznanie przez radę miejską dwóch dodatków specjalnych prowadzi do przekroczenia kwoty maksymalnej określonej w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych.
Wyrok nie jest prawomocny. Należy mieć nadzieję, iż rada miejska wniesie skargę kasacyjną co umożliwi wypowiedzenie się w przedmiotowej kwestii Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
Maciej Kiełbus
prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner,
specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego
Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu
www.ziemski.com.pl
Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl