Eliminowanie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych należy do ustawowych kompetencji NSA, który realizuje to uprawnienie poprzez działalność uchwałodawczą. Przepisy art. 15 par. 1 pkt 2 i 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują dwie kategorie uchwał: abstrakcyjne i konkretne, które NSA podejmuje w składzie siedmiu sędziów, całej izby lub w pełnym składzie. Uchwały abstrakcyjne podejmowane są w celu wyjaśnienia przepisów prawnych prawa materialnego lub procesowego, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przedmiotem uchwał konkretnych mogą być wątpliwości, które wystąpiły przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej (zażalenia), a więc w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Ustawodawca wprowadził tryb procedury uchwałodawczej na wniosek uprawnionego podmiotu lub postanowienia składu orzekającego NSA. Inicjatywę w formie wniosku o podjęcie uchwały abstrakcyjnej mają jedynie prezes NSA, prokurator generalny oraz rzecznik praw obywatelskich, natomiast legitymację do uruchomienia działalności uchwałodawczej przez NSA w odniesieniu do uchwał konkretnych mają jedynie składy orzekające tego sądu w formie postanowienia. Wyjątek od tej zasady wprowadza przepis art. 269 par 1 prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym, który uprawnia jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę, a więc również wojewódzki sąd administracyjny, do wystąpienia z inicjatywą podjęcia uchwały, tyle tylko, że odnosi się to jedynie do stanowiska zajętego w podjętej już wcześniej uchwale NSA, którego ten skład orzekający nie podziela, gdyż w jego ocenie zajęte stanowisko budzi poważne zastrzeżenia. Procedura postępowania w tym trybie nakłada na odpowiedni skład orzekający NSA obowiązek podjęcia ponownej uchwały, rozstrzygającej przedstawione zagadnienie prawne.
Zdarza się, że strony i uczestnicy postępowania wnoszą w toku postępowania sądowoadministracyjnego o zmianę wykładni przyjętej w uchwale, lecz wnioski te nie są wiążące dla sądu. Skoro NSA nie jest uprawniony do podjęcia uchwały z urzędu, to uchwała wyjaśniająca wątpliwości prawne (wykładnia stosowania przepisów prawa) powinna obejmować jedynie kwestie prawne zawarte we wniosku uprawnionych podmiotów lub postanowieniu składu orzekającego NSA.
Wykładnia zawarta w uchwale abstrakcyjnej, której istotą jest brak bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie, nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w konkretnej sprawie. Wykładnia zawarta w uchwale konkretnej, pozostającej w ścisłym związku z postępowaniem w konkretnej sprawie, jest w danej sprawie wiążąca. Wykładnia zawarta w uchwałach NSA, abstrakcyjnych i konkretnych, mocą ogólną wiąże wszystkie sądy administracyjne. Stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające wojewódzkich sądów administracyjnych oraz NSA do czasu zmiany tego stanowiska, i wówczas składy orzekające sądów administracyjnych powinny stosować nową wykładnię.
Co do organów administracji publicznej to należy stwierdzić, że formalnie nie są one związane wykładnią zawartą w uchwałach NSA. Jednakże de facto moc prawna uchwał NSA pośrednio wiąże organy administracji publicznej w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, ponieważ organ powinien uwzględnić, iż takie będzie stanowisko sądu administracyjnego w określonej kwestii prawnej.
MAŁGORZATA MALEWSKA
kierownik sekretariatu Izby Ogólno- administracyjnej NSA
PODSTAWA PRAWNA
• Dział VI ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).