MichaŁ Kulesza
profesor, doradca kancelarii Baker & McKenzie
W niedawnych sporach dotyczących wygaśnięcia mandatu wielokrotnie występowałem po stronie osób, którym go odebrano. Dotyczyło to zwłaszcza szeroko dyskutowanej i komentowanej sprawy wygaszania mandatów z powodu nieterminowego złożenia oświadczenia majątkowego małżonka. Zawsze bowiem uważałem, że te przepisy, z tak rygorystyczną konsekwencją jak utrata mandatu z powodu nieznacznego i niezawinionego przekroczenia terminu złożenia oświadczenia, są niekonstytucyjne. Dlatego wielokrotnie wspierałem burmistrzów przed uchwałami rad lub rozstrzygnięciami zastępczymi wojewodów odbierającymi im mandaty, które moim zdaniem stanowiły nadużycie prawa.
Ale w tym konkretnym przypadku sytuacja okazała się wyjątkowa. Syców był bowiem jedynym miejscem w Polsce, gdzie mandat burmistrza wygaszono bardzo szybko i zaraz potem, w oparciu o - jak się później okazało - niekonstytucyjny przepis, przeprowadzono kompletną procedurę wyborczą i wybrano nowego burmistrza. W wyniku tych wszystkich zdarzeń i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego powstał poważny problem. Oto poprzedni burmistrz zaskarżył uchwałę wygaszającą jego mandat, zaś WSA - biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego - uznał zasadność tej skargi i potwierdził prawo skarżącego do zajmowania stanowiska burmistrza. W rezultacie w Sycowie było dwóch burmistrzów.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił w uzasadnieniu swojego wyroku, że choć przepis dotyczący oświadczeń majątkowych jest niekonstytucyjny, to nie w każdej sytuacji automatycznie pozwoli to na odwrócenie skutków jego zastosowania. Inaczej mówiąc, w ocenie TK nie w każdym przypadku mimo niekonstytucyjności przepisu da się przywrócić stan poprzedni. Niekiedy rzeczy mogły zajść tak daleko, że próba ich odwrócenia prowadziłaby do stanu tzw. wtórnej niekonstytucyjności.
I właśnie taka sytuacja powstała w przypadku Sycowa, gdzie pojawił się nieodwracalny skutek prawny w postaci wyniku ponownych wyborów, skutecznie przeprowadzonych. Nie ma w Polsce przepisu, który pozwoliłby uchylić wynik prawidłowo i prawomocnie przeprowadzonych wyborów. Dodatkowo, w wyborach tych brał udział odwołany burmistrz, który jednak - jak się okazało - wybory przegrał.
Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zaistniałą sytuację prawną, uznał za dopuszczalne odpowiednie zastosowanie do uchwały rady, mocą której wygaśnięciu uległ mandat burmistrza, przepisu art. 156 par. 2 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten wyklucza stwierdzenie nieważności, jeśli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podstawowy problem dotyczył kwestii, czy takie odpowiednie stosowanie art. 156 par. 2 k.p.a możliwe jest na gruncie przepisu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, który nakazuje stosować odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań nadzorczych. Dotychczas jednak przeważał pogląd, że w postępowaniu nadzorczym jedynym powodem odstąpienia od stwierdzenia nieważności aktu i ograniczenia się do wskazania, iż akt był wydany z naruszeniem prawa, jest nieistotny charakter naruszenia prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym), a zatem - że odpowiednie stosowanie k.p.a w postępowaniu nadzorczym nie ma zastosowania w zakresie art. 156 par. 2. Wyrok NSA w sprawie sycowskiej przełamuje dotychczasową linię orzecznictwa.
Oczywiście - jak słusznie zastrzegł NSA - z takiej możliwości organ nadzoru lub sąd administracyjny powinien korzystać bardzo ostrożnie, z wyczuciem i zawsze biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy, gdy następuje nieusuwalna kolizja istotnych wartości porządku prawnego. Niemniej jednak orzeczenie NSA, o którym mowa, będzie rzutowało nie tylko na postępowania w sprawach wygaszenia mandatu, lecz także na postępowania administracyjne i sądowe w zakresie sprawowania nadzoru nad uchwałami jednostek samorządu terytorialnego. Wyrok będzie zapewne przywoływany w różnych przypadkach, w których stwierdzenie nieważności aktu prowadziłoby do wtórnej i nieusuwalnej bezprawności (wtórnej niekonstytucyjności), ze względu na zaistnienie w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Właśnie w takich sytuacjach wyjściem jest orzeczenie stwierdzające, że akt był wydany z naruszeniem prawa, zatem - bez orzekania o jego nieważności.
WNIOSEK
Wyrok NSA w sprawie sycowskiej przełamuje dotychczasową linię orzecznictwa, i jak słusznie zastrzegł NSA - organ nadzoru lub sąd administracyjny powinien korzystać z niego bardzo ostrożnie, z wyczuciem i zawsze biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy, gdy następuje nieusuwalna kolizja istotnych wartości porządku prawnego
AT