Zadania własne gminy
Do zadań własnych gminy należą m.in. następujące sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, itd. Istotą zadań publicznych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym. Gospodarka komunalna obejmuje przede wszystkim zadania o charakterze użyteczności publicznej, a więc wykonywane w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych w sposób bieżący i nieprzerwany. Usługi o charakterze użyteczności publicznej mają za zadanie zaspokajać podstawowe potrzeby gminnej wspólnoty. Niezaspokojenie określonych potrzeb należy więc potraktować jako uzasadnienie do utworzenia przez gminę spółki prawa handlowego lub przystąpienia do niej (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, akcyjne oraz spółki komandytowe i komandytowo-akcyjne; dwie ostatnie tworzy się na podstawie art. 14 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym – Dz.U. nr 19, poz. 100 z późn. zm.; dalej: u.p.p.). Działalność mieszczącą się w zakresie zadań publicznych danej gminy mogą wykonywać również podmioty prywatne. Bierność tych podmiotów w wykonywaniu wskazanych zadań będzie przyczyną niezaspokojenia potrzeb wspólnoty gminnej i w ten sposób może stanowić uzasadnienie do utworzenia przez gminę spółki lub przystąpienia do niej.
Redakcja poleca: VAT w samorządach (książka)
Spółka tworzona przez gminę co do zasady nie może wykonywać działalności poza swoim obszarem. Takiego rodzaju zakazu nie formułuje wprost żaden przepis. Można jednak zastanowić się, czy taki zakaz nie będzie wynikał z ograniczenia zakresu działania gminy jedynie do zadań publicznych o charakterze lokalnym (art. 6 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Także art. 10 ust. 3 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 45, poz. 236 z późn. zm.), który dopuszcza możliwość posiadania przez gminę udziałów bądź akcji w spółkach prowadzących określoną działalność (np. doradczą) na rzecz samorządu terytorialnego, a także w spółkach ważnych dla rozwoju gminy – przemawia za tym, aby działalność takich spółek była skoncentrowana na obszarze gminy i przyczyniała się do zaspokajania potrzeb jej społeczności. Nie we wszystkich przypadkach realizowanie tej zasady jest możliwe. Będzie to bardzo utrudnione w przypadku usług wodociągowo-kanalizacyjnych (przykładowo, na terenie gminy nie występuje źródło ujęcia wody – wówczas pobór wody będzie możliwy tylko poza obszarem gminy).
Organizacja spółek z udziałem JST
Spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego (JST) to w zdecydowanej większości spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Może być ona utworzona przez jedną albo więcej osób w każdym celu prawnie dopuszczalnym. Większość spółek gminnych to spółki jednoosobowe. Podstawą funkcjonowania takiej spółki jest umowa spółki poprzedzona stosowną uchwałą rady gminy. Minimalny kapitał zakładowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w chwili obecnej powinien wynosić co najmniej 5000 zł. Spółka jest osobą prawną od chwili wpisania jej do Krajowego Rejestru Sądowego. Jeżeli 100% udziałów należy do gminy, jest to samorządowa osoba prawna. Organami spółek z ograniczoną odpowiedzialnością są:
• zgromadzenie wspólników,
• rada nadzorcza,
• zarząd spółki.
Jednostki samorządu terytorialnego do prowadzenia gospodarki komunalnej mogą wykorzystać następujące własne formy organizacyjno-prawne:
• wszystkie szczeble samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z o.o. i akcyjne oraz samorządowe zakłady budżetowe w sferze użyteczności publicznej,
• związki międzygminne w sferze użyteczności publicznej – spółki z o.o., akcyjne, samorządowe zakłady budżetowe,
• gminy, związki międzygminne poza sferą użyteczności publicznej – spółki jawne, komandytowe i komandytowo-akcyjne z możliwością przyjęcia roli odpowiednio: komplementariusza, komandytariusza i akcjonariusza oraz spółki kapitałowe,
• w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego każdy szczebel samorządu terytorialnego oraz związki gmin i powiatów mogą tworzyć spółki kapitałowe, komandytowe i komandytowo-akcyjne, z zastrzeżeniem, że w tych ostatnich mogą być jedynie wspólnikiem pasywnym, odpowiednio: komandytariuszem lub akcjonariuszem (jednostki samorządu terytorialnego oraz związki gmin i powiatów nie mogą być komplementariuszem w spółce komandytowej i komandytowo-akcyjnej powołanej do realizacji partnerstwa publiczno-prywatnego).
Zarząd
W samorządowych spółkach z o.o. zarząd może być jedno- lub wieloosobowy, czas trwania jego kadencji zależy wyłącznie od postanowień umowy spółki. W momencie gdy umowa spółki nie zawiera postanowień w zakresie sposobu reprezentacji, oświadczenia w imieniu spółki składa zgodnie z k.s.h. łącznie dwóch członków zarządu albo jeden członek zarządu łącznie z prokurentem. Do skutecznego przyjęcia oświadczenia składanego spółce i doręczenia pisma wystarczy działanie jednego członka zarządu lub prokurenta. Samo zaś powołanie prokurenta wymaga zgody wszystkich członków zarządu, natomiast odwołać prokurenta może każdy członek zarządu. W spółkach akcyjnych, w których akcjonariuszem jest jednostka samorządu terytorialnego, zarząd składa się z jednego lub większej liczby członków. Okres sprawowania funkcji przez członka zarządu nie może być dłuższy niż pięć lat. Jeżeli statut spółki nie zawiera innych postanowień, w zarządzie wieloosobowym do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem.
Co leży w kompetencjach zarządu spółki? Do kompetencji zarządu spółki należą sprawy niezastrzeżone dla innych organów spółki. Zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje ją na zewnątrz. Członek zarządu spółki z udziałem gminy jest powoływany i odwoływany uchwałą rady nadzorczej. Członka zarządu można odwołać w każdym czasie, co nie pozbawia go roszczeń wynikających ze stosunku pracy. Zarząd może powołać jednomyślnie prokurenta. Prokurę odwołać może każdy członek zarządu.
Problem
Radny rady gminy przed objęciem swojej funkcji był członkiem zarządu w spółce z o.o. z udziałem komunalnej osoby prawnej (spółki prawa handlowego). Spółka z udziałem komunalnej osoby prawnej prowadzi działalność z wykorzystaniem mienia spółki komunalnej (tym samym mienia gminy). Czy radny w takiej sytuacji może pozostać członkiem zarządu w spółce z o.o.?
Nie, ponieważ zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ponadto z ust. 2 tego przepisu wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, ma obowiązek zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Radny w ten sposób naruszył ustawowy zakaz zarządzania przez radnych działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.
Osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Oczywiście, te ograniczenia muszą wynikać z ustawy i muszą być podyktowane interesem publicznym. Reasumując, ustawowy zakaz łączenia prowadzonej działalności z wykonywaną funkcją publiczną ma szeroki zakres i obejmuje zarówno zarządzanie samodzielne, jak i w ramach kolegialnego organu, w charakterze pracownika, jak też w innym charakterze, odpłatnie i nieodpłatnie.