Wyrokiem z dnia 16 lipca 2019 roku o sygn. akt I OSK 461/18 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy o udzielenie informacji publicznej ze skargi kasacyjnej Burmistrza od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 października 2017 roku o sygn. akt II SAB/Rz 62/17, oddalił skargę kasacyjną w sprawie o bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskodawca zwrócił się do Burmistrza o przesłanie kserokopii dokumentacji dotyczącej projektu mającego na celu poprawę układu komunikacyjnego. W odpowiedzi organ udzielił lakonicznej odpowiedzi, przesyłając jedynie informację o konsultacjach społecznych i wydruk z BIPu w tej sprawie. Wnioskodawca zdecydował się zwrócić ponownie o uzupełnienie informacji, na co Burmistrz przekazał jedynie notatkę sporządzoną przez pracownika, nie realizując żądania wnioskodawcy w zakresie wnioskowanej informacji.
Sprawa następnie trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżący wskazał, iż pomimo 14-dniowego terminu przewidzianego przepisami ustawy, organ nie udostępnił informacji, a zatem pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności. Organ udzielił jedynie wymijającej odpowiedzi, dołączając tylko kopię informacji o konsultacjach społecznych oraz jej wydruk ze strony BIP Urzędu Gminy. Organ nie udostępnił żadnych dokumentów dotyczących przebiegu konsultacji. Skarżący zwrócił się o uzupełnienie przesłanej informacji, jednak w odpowiedzi otrzymał tylko kopię notatki sporządzonej przez pracownika organu. Z treści tej notatki wynikało, że właściciele działek w okolicy planowanej inwestycji wręczyli Burmistrzowi pismo, którego kopii organ nie udostępnił wnioskodawcy w sposób zgodny ze złożonym wnioskiem. Ponadto w notatce nie zawarto żadnych informacji odnośnie toczonych dyskusji i wniosków z niej płynących. Stosownie do treści uchwały Rady Miejskiej, podjętej w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy wynika, że z konsultacji przeprowadzonych w formie zebrania sporządza się protokół, w którym zapisuje się ustalenia. Natomiast zgodnie ze wspomnianą uchwałą, wyniki konsultacji Burmistrz przedkłada Radzie Miejskiej na najbliższej sesji od dnia zakończenia konsultacji oraz podaje do publicznej wiadomości na stronie internetowej Urzędu Gminy i stronie BIP, załączając własne stanowisko odnoście uzyskanych opinii i uwag. W ocenie skarżącego, oba wskazane wyżej dokumenty stanowią informację publiczną, a zatem ich nieudostępnienie oznacza, że organ pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie z uwagi na udostepnienie skarżącemu w przewidzianym prawem terminie informacji objętej jego wnioskiem. Organ wskazał, że wskutek zamówienia publicznego ogłoszonego przez gminę, opracowanie dokumentacji projektowej na omawiane zadanie powierzono wykonawcy wyłonionemu w wyniku przeprowadzonego przetargu. Kolejno zostało przeprowadzone spotkanie z mieszkańcami dotyczące zamierzeń inwestycyjnych, o czym poinformowano ich w sposób zwyczajowo przyjęty. Nie przeprowadzono natomiast spotkania w sprawie realizacji drugiej części zamówienia, powołując się na przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które nie nakładają obowiązku przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy w ramach opracowywania rozwiązań projektowych. Natomiast żądanie zachowania procedury określonej w uchwale Rady Miejskiej jest – w ocenie organu – w omawianym przypadku nieuzasadnione. Z kolei pismo z uwagami złożone przez osoby biorące udział w spotkaniu konsultacyjnym stanowiły dokumenty prywatne, niepodlegające udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach u. d. i. p.
WSA w Rzeszowie uznał skargę za częściowo zasadną, wskazując, że w trakcie konsultacji społecznych odbyło się spotkanie podczas którego przedstawiciele Biura Projektowego zaprezentowali koncepcję zamierzeń inwestycyjnych związanych z opracowywanym zadaniem oraz udostępnili ankiety służące do zgłaszania uwag dotyczących tego projektu. W dyskusji zainteresowani zgłaszali uwagi i zadawali pytania, a kilka osób wręczyło Burmistrzowi oświadczenie, „że nie oczekują działań w kierunku modernizacji drogi wewnętrznej, jak i również jej ustanowienia jako drogi przelotowej.” W odniesieniu do tego oświadczenia skarżący skierował wniosek do Burmistrza o udostępnienie kserokopii dokumentów potwierdzających przebieg konsultacji, a nie tylko sam fakt ich zorganizowania. W odpowiedzi organ wykonawczy przekazał potwierdzoną za zgodność kopię notatki ze spotkania obrazującej jego przebieg, a także wyjaśnił, że nie utrwalono indywidualnych rozmów zainteresowanych z projektantem. Natomiast ankiety i oświadczenia dotyczące projektowanego układu komunikacyjnego zdaniem Burmistrza: „jako dokumenty prywatne, nie stanowią informacji publicznej i nie są udostępniane w trybie u. d. i. p.”
W ocenie WSA w Rzeszowie kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie czy treść ankiet stanowi informację publiczną. Kwestią wtórną jest natomiast możliwość udostępnienia takich informacji. Biorąc pod uwagę zakres ankiet, które zawierają wnioski, uwagi i oświadczenia dotyczące projektowanego układu komunikacyjnego stanowiącego realizację zadań publicznych, Sąd stwierdził że żądana przez skarżącego informacja ma charakter publiczny. W ocenie Sądu wynika to z ustawy, w której wskazany jest katalog informacji publicznej w tym informacje o sposobie realizacji i wykonywaniu zadań publicznych oraz o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Bez wątpliwości do takich należą informację związane z przeprowadzonymi przez gminę konsultacjami z mieszkańcami dotyczącymi rozwiązań komunikacyjnych, obejmujące także informacje wynikające z ankiet stanowiących część procesu konsultacji.
W ocenie Sądu sposobami załatwienia wniosku w myśl u. d. i. p. było udzielenie informacji albo poinformowanie o braku możliwości udostępnienia w sposób i formie określonym we wniosku albo wydanie decyzji odmownej. Żadnej aktywności z wyżej wskazanych organ nie podjął, tak więc można stwierdzić, że w tym zakresie pozostał w bezczynności.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, ale w omawianej sytuacji takie ograniczenia nie miały miejsca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentów z przebiegu konsultacji społecznych w odniesieniu do projektu „Poprawa układu komunikacyjnego w obrębie ulic znajdujących się w miejscowości S. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi. Następnie Sąd orzekł, że bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i kończąc zasądził na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Od wyroku WSA w Rzeszowie Burmistrz złożył skargę kasacyjną zarzucając wyrokowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, podnosząc, że w jego ocenie ankiety złożone przez osoby fizyczne nie stanowią informacji publicznej. Kolejno podniósł zarzut, że błędnie uznano, iż ograniczenia w udostępnianiu informacji publicznej może następować z uwagi na prywatność osób fizycznych – jednak w ocenie skarżącego kasacyjnie w tym trybie podlegają ograniczeniu jedynie informacje stanowiące informacje publiczne – a nie prywatne. Kolejno Burmistrz zarzucił błędną wykładnię u. d. i. p. w zakresie stwierdzenia, że udzielenie informacji publicznej albo wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej powinno mieć miejsce w omawianej sprawie, a w jego ocenie wnioskowane informacje, ankiety i pisma osób fizycznych nie stanowią informacji publicznej. Na końcu zarzucił, że błędnie uznano, iż pozostawał on w bezczynności – a w omawianej sprawie odpowiedź na wniosek w zakresie informacji publicznej został uwzględniony i odpowiedź została udzielona w terminie.
Zobacz: Zadania
W rezultacie wniesionej skargi kasacyjnej przez Burmistrza Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa. Sąd stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie NSA, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów u. d. i. p. wskazanych w skardze kasacyjnej, sprowadzające się do zakwestionowania, że treść ankiet wypełnionych przez osoby fizyczne w trakcie konsultacji społecznych związanych z projektowaniem układu komunikacyjnego nie są informacją publiczną - należy uznać za nieuzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Do takich informacji należą także informacje dotyczące funkcjonowania organów samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania przez nie zadań własnych – w tym zarządzania drogami. W świetle stanowiska Sądu „Celem dostępu do informacji publicznej jest bowiem umożliwienie społecznej kontroli dysponowania środkami publicznymi oraz wykonywania zadań publicznych przez uprawnione podmioty w tym również jednostki samorządu terytorialnego. W ten sposób Polacy mogą ocenić w jaki sposób są realizowane zadania publiczne. Całkowita ocena realizacji przez organy administracji publicznej powierzonych im zadań wymaga pełnego dostępu do zebranej w związku z zadanym zadaniem dokumentacji także takich, które były sporządzane w związku z danym postępowaniem przez osoby prywatne.” Dlatego właśnie w ocenie NSA, należy podzielić pogląd WSA w Rzeszowie, że treść ankiet sporządzanych przez osoby prywatne w trakcie konsultacji społecznych związanych z projektowaniem układów komunikacyjnych mieści się w pojęciu sprawy publicznej określonej w art. 1. ust. u. d. i. p. Poprzez udostępnienie tych ankiet wnioskodawca może ocenić działalność władzy samorządowej w zakresie uwzględniania głosów obywateli biorących udział w konsultacjach. Odrębną kwestią jest ochrona danych osobowych zawartych w ankietach, bowiem w zależności od żądanego zakresu lub treści samych ankiet organ może dokonać ich anonimizacji lub wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia.
Joanna Kostrzewska
radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w prawie administracyjnym ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego
Jakub Kortus
Asystent w Dziale Prawa Administracyjny
Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu
www.ziemski.com.pl
Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl