Rada nie decyduje o budowie pomnika na prywatnym gruncie

Tak wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z 2 czerwca 2017 r. (nr NPII.4131.1.363.2017).

Organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały rady miasta Chorzowa z 27 kwietnia 2017 r. w sprawie wyrażenia zgody na postawienie pomnika "Dzieci utraconych" na terenie przy kościele pod wezwaniem św. Marii Magdaleny w Chorzowie.

W ocenie wojewody śląskiego podjęta przez organ stanowiący chorzowskiego samorządu uchwała jest sprzeczna z art. 18 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.).

CO MÓWIĄ PRZEPISY Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach wznoszenia pomników (art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.).

Kompetencja rady ograniczona prawem własności

Jak podkreślił organ nadzoru w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. zawiera wprawdzie domniemanie kompetencji rady gminy, jednakże gmina jest uprawniona do podjęcia decyzji o wzniesieniu pomnika, korzystając ze swych uprawnień właścicielskich tylko w przypadku, gdy będzie on zlokalizowany terenie, którego wyłącznym właścicielem jest gmina.

"Niedopuszczalne jest więc podjęcie decyzji o wzniesieniu pomnika na nieruchomości, która nie jest w całości własnością gminy, z uwagi na brak podstawy prawnej do takiego działania" - wskazał wojewoda.

Terytorium publicznoprawne i prywatnoprawne

Gmina - jako jedna z jednostek zasadniczego podziału państwa - istnieje na określonym terytorium, rozumianym jako wyodrębniony granicami obszar, przestrzeń i na tym tylko terytorium może działać, sprawować władztwo publiczne, w tym władztwo planistyczne, i w stosunku do tego terytorium posiada wszelkie uprawnienia regulacyjne (prawo stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, przepisów porządkowych, podatków i opłat lokalnych).

Z ORZECZNICTWA Nie do przyjęcia jest taka wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., żeby przez pojęcie "pomnika" rozumieć również tablice pamiątkowe. Wyrok NSA z 20 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1816/04

W ramach tego władztwa gmina jako organ administracji publicznej wykonuje przypisane jej prawem zadania, a w ich wykonywaniu korzysta z określonych środków prawnych, właściwych władzy państwowej. W tym ujęciu wszelkie jej działania, mające swe źródło tylko i wyłącznie w wyraźnej podstawie prawnej, podejmowane są w sferze tzw. imperium. Zatem terytorium gminy to obszar, na którym jedynie ta gmina w tych działaniach jest właściwa.

Obok takiego rozumienia terytorium (w sensie publicznoprawnym) nie może jednak schodzić z pola widzenia rozumienie go w sensie prywatnoprawnym. W tym aspekcie danym terytorium niezależnie od tego, czy znajduje się na terenie danej gminy, czy nie, władają różne podmioty prawa cywilnego:

• gmina - jako osoba prawna,
• Skarb Państwa,
• inne osoby prawne,
• osoby fizyczne.

Różne są też tytuły i formy prawne tego władania: własność, użytkowanie wieczyste, ograniczone prawa rzeczowe, posiadanie itp. Działania gminy w takim ujęciu podejmowane są w sferze tzw. dominium.

Polecamy: Rejestr Należności Publicznoprawnych. Zasady funkcjonowania, praktyczne przykłady, wzory dokumentów. PREMIUM

Sfera imperium i sfera dominium

Działając zarówno w sferze imperium, jak i w sferze dominium gmina zobowiązana jest przestrzegać prawa własności innych podmiotów. O ile jednak w tym pierwszym przypadku - wskutek władczych działań gminy - prawo własności może być w pewien sposób odgórnie ograniczone (np. poprzez władztwo planistyczne, opodatkowanie, nazywanie dróg wewnętrznych)- o tyle w drugim przypadku taka sytuacja nie może mieć miejsca.

Tu wszelkie działania gminy (sprowadzonej do roli równorzędnego partnera w stosunkach cywilnoprawnych) odbywają się na zupełnie innej płaszczyźnie i z bezwzględnym poszanowaniem prawa własności.

Teren kościelny nie stanowi własności gminy

Z wyjaśnień doręczonych wojewodzie śląskiemu przez miasto Chorzów wynika, że budowa pomnika, którego dotyczy zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała, przewidziana jest na "terenie kościelnym".

W ocenie organu nadzoru należy przyjąć, iż "teren kościelny" nie stanowi własności gminy.

Tymczasem ustawodawca nie przyznał radzie gminy kompetencji do ingerowania w prawo własności innych podmiotów w przypadku wznoszenia pomników.

Zobacz: Postępowanie administracyjne

POMNIK TO BUDOWLA Pomniki stanowią budowle w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (dalej: Pr.bud.). Ich wznoszenie wymaga - w zależności od stanu faktycznego - albo dokonania zgłoszenia albo uzyskania pozwolenia na budowę. Organami właściwymi do przyjęcia zgłoszenia lub wydania pozwolenia na budowę są organy administracji architektoniczno-budowlanej (starosta, prezydent miasta na prawach powiatu lub wojewoda - por. art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 i art. 30 Pr.bud.).

Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Przykładowo WSA w Gliwicach stwierdził w wyroku z 7 sierpnia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Gl 1121/13), że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie wzniesienia pomnika na gruncie innym niż gminny jest istotnym naruszeniem prawa, które stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jego doręczenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

Zobacz: Prawo administracyjne

Podstawa prawna

art. 3 pkt 3, art. 29, art. 30, art. 80 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202; ost. zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 730)

art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 13, art. 90, art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 506)

Zygmunt Bołtowicz

wieloletni pracownik administracji, prawnik, ekspert w dziedzinie finansów publicznych oraz gospodarki komunalnej