Zmiany organizacyjne w radzie gminy oraz zwiększenie jej uprawnień kontrolnych wobec organu wykonawczego

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 24 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo - jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób - do:

• uzyskiwania informacji i materiałów,
• wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały,
• wglądu w działalność urzędu gminy,
• wglądu w działalność spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych

- z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.

Poza tym, w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta. Został im również przypisany obowiązek rozpatrywania skarg na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych, wniosków oraz petycji składanych przez obywateli. Ustawodawca wskazał, że w tym celu powołuje się komisję skarg, wniosków i petycji (art. 18b ust. 1 u.s.g.).

analogiczną sytuacją mamy do czynienia w jednostkach samorządu terytorialnego na szczeblu powiatu (art. 16a, art. 21 ust. 2a, art. 9-13 ustawy o samorządzie powiatowym) oraz województwa (art. 30a, art. 23 ust. 3b, art. 5-9 ustawy o samorządzie województwa).

Wprowadzone rozwiązania wzmocniły zatem pozycję ustrojową rady i poszczególnych radnych wobec organu wykonawczego na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego.

Uprawnienia kontrolne

Radni samorządowi nabyli uprawnienia analogiczne do tych, które posiadają parlamentarzyści. Aktualnie mają oni prawo uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, a także wglądu w działalność nie tylko urzędu gminy, ale również spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, czy zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych.

Niestety, ustawodawca uregulował tę kwestię w sposób ogólny. Nie wskazał, w jakim trybie radni mają realizować swoje uprawnienia. Nie wyjaśniono też, w jaki sposób zapisy te odnoszą się do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Brak doprecyzowania tych zagadnień rodzi wiele wątpliwości zarówno co do dopuszczalnego zakresu ingerencji radnych w działania podejmowane przez wymienione jednostki, jak i przyjętej i ustandaryzowanej procedury postępowania w tej sprawie (brak trybu i formy realizacji tego prawa przez radnych).

Ograniczenie uprawień kontrolnych

Przyznanie radnym uprawnień informacyjno-kontrolnych nie ma charakteru absolutnego.

Ograniczenia w dostępie do informacji wynikają m.in. z faktu, że: Autopromocja Prawa i obowiązki dyrektora szkoły. Kompetencje. Zadania. Odwołanie Sprawdź informacja musi mieć związek z zakresem właściwości rady i radnego (musi dotyczyć gminy, w której sprawuje on swój mandat), udostępniając wszelkie informacje należy brać pod uwagę dobra osobiste innych osób oraz tajemnicę prawnie chronioną.

Interpelacje i zapytania

W sprawach dotyczących danej jednostki samorządu terytorialnego radni mogą również kierować interpelacje i zapytania do wójta.

Interpelacje - mają dotyczyć spraw o istotnym znaczeniu dla gminy. Powinny zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego ich przedmiotem oraz wynikające z nich pytania. Zapytania - składa się w sprawach aktualnych problemów gminy, a także w celu uzyskania informacji o konkretnym stanie faktycznym. Podobnie jak interpelacje mają one zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego ich przedmiotem oraz wynikające z nich pytania.

Procedura kierowania do wójta interpelacji oraz zapytań została wskazana w art. 24 ust. 6 i 7 u.s.g. Można ją podzielić na 5 etapów:

Etap 1. Sporządzenie przez radnego interpelacji (zapytania).

Etap 2. Złożenie interpelacji (zapytania) przewodniczącemu rady.

Etap 3. Przekazanie przez przewodniczącego interpelacji (zapytania) wójtowi.

Etap 4. Sporządzenie przez wójta (lub osobę przez niego wyznaczoną) odpowiedzi na interpelację (zapytanie) - w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania.

Etap 5. Podanie treści interpelacji i zapytania oraz udzielonych odpowiedzi do publicznej wiadomości poprzez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty.

Usankcjonowana przez ustawodawcę instytucja interpelacji i zapytań radnych dla wielu samorządów nie stanowi novum. Zapisy regulujące kwestie kierowania przez radnych interpelacji i zapytań do wójta były bowiem już wcześniej regulowane w statutach poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego.

Rozpatrywanie skarg, wniosków i petycji

Radzie gminy przysługuje prawo do rozpatrywania skarg na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych, wniosków oraz petycji składanych przez obywateli (art.18b u.s.g.). Ma się tym zająć utworzona w każdej radzie gminy komisja skarg, wniosków i petycji. Zasady i tryb działania tej komisji muszą zostać określone przez radę gminy w statucie gminy. Przy czym jego postanowienia muszą być zgodne z zapisami zarówno ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków.

Przyjmowanie i rozpatrywanie skarg według k.p.a.

Zgodnie z art. 228 k.p.a., skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Jak wynika z treści art. 229 pkt 3 k.p.a. - jeżeli przepisy szczególne nie określają tu innych organów - organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest rada gminy. Wyjątkiem są skargi na działalność organów wykonawczych oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. W zgodzie z tymi zapisami pozostaje art. 18b ust. 1 u.s.g. Również z tego przepisu wynika właściwość rady gminy w przedmiocie rozpatrywania skarg i wniosków na działanie wójta i gminnych jednostek organizacyjnych.

Jeżeli skarga trafi do organu, który nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, to jest on zobowiązany niezwłocznie - nie później jednak, niż w terminie 7 dni - przekazać ją właściwemu organowi. Musi o tym zawiadomić równocześnie skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ (art. 231 k.p.a.).

Skarga Zakres przedmiotowy skargi został wskazany w art. 227 k.p.a. Z przepisu wynika, że przedmiotem skargi może być w szczególności: zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.

Kodeks postępowania administracyjnego wskazuje również na sposób załatwienia skargi. Zgodnie z art. 237 k.p.a., właściwy organ powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki - nie później jednak, niż w ciągu miesiąca.

Zobacz: Postępowanie administracyjne

O sposobie załatwienia skargi należy zawiadomić skarżącego.

Jednocześnie ustawodawca wskazał w art. 238 k.p.a., że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać:

• oznaczenie organu, od którego pochodzi,
• wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona,
• podpis - z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi, a jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny.

Ponadto zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a. Wynika z niego, że w przypadku gdy skarga po rozpatrzeniu została uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności - organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy - już bez zawiadamiania skarżącego.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej ma obowiązek zawiadomić strony. W zawiadomieniu musi podać przyczyny zwłoki. Musi też wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia.

Obowiązek zawiadomienia stron ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Poza tym należy wskazać, że pracownik organu administracji publicznej podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej, albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub prowadził postępowanie dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 38 k.p.a.).

Przyjmowanie i rozpatrywanie wniosków według k.p.a.

Wniosek Przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy (art. 241 k.p.a.).: ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności.

Wnioski składa się do organów właściwych ze względu na przedmiot wniosku. Wnioski w sprawach dotyczących zadań organizacji społecznych składa się do organów tych organizacji. Natomiast jeżeli organ, który otrzymał wniosek, nie jest właściwy do jego rozpatrzenia, zobowiązany jest w ciągu 7 dni przekazać go właściwemu organowi. O przekazaniu wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę (art. 242 i 243 k.p.a.).

Wniosek powinien zostać załatwiony bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. O sposobie załatwienia wniosku należy zawiadomić wnioskodawcę (art. 244 k.p.a.). W razie niemożności załatwienia wniosku w ustawowym terminie właściwy organ ma obowiązek (jeszcze w tym terminie) zawiadomić wnioskodawcę o czynnościach podjętych w celu rozpatrzenia wniosku oraz o przewidywanym terminie załatwienia wniosku (art. 245 k.p.a.).

Poza tym, zgodnie z art. 246 k.p.a., wnioskodawcy przysługuje skarga na sposób załatwienia wniosku, gdy jest on niezadowolony ze sposobu jego załatwienia.

Zanim wpływające do rady gminy pismo zostanie poddane odpowiedniej procedurze, należy dokonać jego kwalifikacji według treści. Zgodnie bowiem z art. 222 k.p.a. o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna.

Przyjmowanie i rozpatrywanie petycji według ustawy o petycjach

Zasady składania i rozpatrywania petycji oraz sposób postępowania organów w sprawach dotyczących tych dokumentów reguluje ustawa 11 lipca 2014 r. o petycjach.

Petycja Przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji (art. 2 ust. 3 ustawy o petycjach).

Petycję składa się w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Analogicznie jak w przypadku skarg i wniosków, tu również musimy dokonać kwalifikacji wpływającego pisma według treści. O tym, czy pismo jest petycją, decyduje bowiem treść żądania, a nie jego forma zewnętrzna.

Petycja powinna być rozpatrzona bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia jej złożenia (art. 10 ustawy o petycjach). W przypadku wystąpienia okoliczności niezależnych od podmiotu rozpatrującego petycję, uniemożliwiających rozpatrzenie jej w tym terminie, ulega on przedłużeniu - nie dłużej jednak, niż do 3 miesięcy, licząc od upływu ustawowego terminu.

Na podmiocie, który rozpatruje petycje spoczywa również obowiązek zawiadomienia podmiotu wnoszącego petycję o sposobie jej załatwienia (art. 13 ustawy). Przy czym sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi.

Ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek corocznego sporządzania zbiorczej informacji o petycjach rozpatrzonych w roku poprzednim.

Zgodnie z art. 14 ustawy o petycjach, podmiot właściwy do rozpatrzenia petycji (a w niektórych przypadkach Sejm, Senat lub organ stanowiący JST) corocznie, w terminie do 30 czerwca, umieszcza na swojej stronie internetowej lub stronie internetowej obsługującego go urzędu zbiorczą informację o petycjach rozpatrzonych w roku poprzednim. Informacja ta zawiera w szczególności dane dotyczące liczby, przedmiotu oraz sposobu załatwienia petycji.

Raport o stanie gminy

Kolejnym rozwiązaniem, które zwiększyło zakres kontroli rady gminy nad organem wykonawczym jest wprowadzenie obowiązku składania przez wójta (zarząd powiatu, zarząd województwa) raportu o stanie gminy. Wójt co roku, do dnia 31 maja, przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Po jego rozpatrzeniu rada podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi wotum zaufania. Dwukrotne nieudzielenie wójtowi wotum zaufania jest jednoznaczne z wnioskiem o jego odwołanie. Natomiast na szczeblu powiatu i województwa z wnioskiem o odwołanie zarządu mamy do czynienia już przy pierwszym nieudzieleniu tym organom wotum zaufania.

O instytucji raportu o stanie gminy oraz o przeprowadzeniu debaty nad raportem pisaliśmy szczegółowo w numerze 6/2019 GSiA.

Zmiany organizacyjne w radzie gminy

Jedną ze zmian, która miała miejsce w następstwie wejścia w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, jest modyfikacja zasad organizacji pracy rady gminy.

Kluby radnych

Ustawodawca wprowadził wymóg minimalnej liczby 3 radnych, którzy mogą utworzyć klub (art. 23 ust. 3 u.s.g.). Poza tym, kluby radnych zostały umocowane do wprowadzania zmian do porządku obrad najbliższej sesji rady. Zgodnie z art. 20 ust. 6 u.s.g., na wniosek klubu radnych przewodniczący rady gminy ma obowiązek wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały zgłoszony przez klub radnych, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady. W tym trybie każdy klub radnych może zgłosić nie więcej niż jeden projekt uchwały na każdą kolejną sesję rady gminy.

Komisja skarg, wniosków i petycji

Kolejną zmianą w zakresie organizacji pracy rady gminy jest pojawienie się nowej komisji. Wraz z przypisaniem radzie gminy obowiązku rozpatrywania skarg na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych, wniosków oraz petycji składanych przez obywateli, ustawodawca wprowadził w każdej z ustaw ustrojowych zapis wskazujący na obligatoryjność utworzenia komisji skarg, wniosków i petycji. Stosowne zapisy sankcjonujące ten obowiązek powinny zostać ujęte w statucie każdej jednostki samorządu terytorialnego.

W skład komisji skarg, wniosków i petycji mają wchodzić radni (w tym przedstawiciele wszystkich klubów), z wyjątkiem osób pełniących funkcje przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego. Poza tym w jej posiedzeniach mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski - ale bez prawa udziału w głosowaniu (art. 21 ust. 4 u.s.g.).

Głównym zadaniem komisji jest udział w rozpatrywaniu przez radę skarg składanych na działanie wójta i gminnych jednostek organizacyjnych, petycji oraz wniosków zgłaszanych przez obywateli.

Do jej obowiązków należy m.in.:

• ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy będącej przedmiotem skargi, wniosku lub petycji,
• przygotowanie propozycji sposobu rozstrzygnięcia bądź stanowiska w sprawie,
• przedstawienie radzie projektu uchwały w sprawie.

Nowe rozwiązania ustrojowe, które zostały wprowadzone na mocy ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych wzmocniły pozycję rady i poszczególnych radnych nad organem wykonawczym.

Z jednej strony stworzono szansę na zwiększenie transparentności polskiego samorządu i zracjonalizowanie sposobu jego funkcjonowania, a z drugiej - w przypadku niewłaściwego korzystania radnych z przysługujących im uprawnień - może dojść do dezorganizacji pracy organów gminy. Destrukcyjnie wpłynie to na sposób funkcjonowania danej jednostki samorządu terytorialnego. Należy również podkreślić, że wiele kwestii nie zostało doprecyzowanych. Może to być przyczyną problemów organizacyjnych i wielu kontrowersji przy interpretacji nowych regulacji.

dr Beata Potemska

doktor nauk ekonomicznych w dyscyplinie nauk o zarządzaniu, specjalizuje się w zarządzaniu JST i samorządowymi jednostkami organizacyjnymi

Podstawy prawne

• art. 1 ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 130)

• art. 5-9, art. 30a, art. 23 ust. 3b ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 512)

• art. 9-13, art. 16a, art. 21 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 511)

• art. 18b, art. 20 ust. 6, art. 21 ust. 4, art. 23 ust. 3, art. 24 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 506)

• art. 38, art. 222, art. 228-246 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1133)

• art. 2 ust. 3, art. 10, art. 13-14 ustawy z 11 lipca 2014 r. o petycjach (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 870)

• rozporządzenie Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. z 2002 r. Nr 5 poz. 46)