Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę, mając na uwadze, iż w myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego należy zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, przy granicy której ma powstać obiekt budowlany (część tego obiektu), powinien więc rozważyć ją w szczególności świetle przepisów art. 140 i 144 kodeksu cywilnego.
Treść tych przepisów wskazuje wprawdzie na to, iż nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednakże bynajmniej nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę albo że jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś tylko od woli inwestora zależy określenie usytuowania obiektu i jest ono wiążące dla organu.
Wyrok NSA w Warszawie z 28 kwietnia 2006 r.
SYGN. AKT II OSK 794/05
STAN FAKTYCZNY
Emilia T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję wojewody mazowieckiego z 21 listopada 2003 r. W decyzji tej wojewoda odmówił uchylenia w postępowaniu wznowieniowym ostatecznej decyzji z 1997 r. pozwalającej Danucie i Stefanowi S. na rozbudowę budynku położonego w Warszawie, przylegająca do granicy działki Emilii T.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej co do tego, że brak jej zgody na budowę w granicy z jej działką miał w sprawie znaczenie, bowiem stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 marca 2001 r. (sygn. akt P. 11/2000) zgoda taka nie jest wymagana.
Emilia K. od powyższego wyroku wniosła skargę kasacyjną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono m.in. naruszenie prawa materialnego - art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez nieuwzględnienie tego przepisu w sytuacji, gdy zachodziła konieczność ochrony uzasadnionego interesu skarżącej wynikającego z przepisów art. 140, 143 i 144 kodeksu cywilnego. Orzeczenie oparto zaś jedynie na podstawie nieobowiązywania przepisu par. 12 ust. 6 rozporządzenia ministra gospodarki przestrzennej i budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 15, poz. 140).
UZASADNIENIE
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na uzasadnionej podstawie. Zdaniem sądu - usunięcie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 5 marca 2001 r. z przepisu par. 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, normy uzależniającej wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości od wyrażenia na to zgody przez właściciela działki sąsiedniej powoduje, iż sprawy, w których wnioskodawca zamierza realizować budowę przy granicy z nieruchomością sąsiednią, podlegają rozpoznaniu z zachowaniem obowiązujących przepisów ustawowych - w tym tzw. prawa sąsiedzkiego. Sąd przywołał wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 11 czerwca 2001 r. (sygn. akt OSA 4/01), w którym jako właściwą podstawę prawną do dokonania oceny możliwości wydania pozwolenia na budowę przy granicy wskazano przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego. Chociaż przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez organ architektoniczno-budowlany jest rozstrzygnięcie należące do typowych zagadnień z dziedziny prawa administracyjnego materialnego, to jednak - zdaniem sądu - unormowań prawnych co do możliwości i warunków udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy nieruchomości stanowiącej własność innej osoby niż inwestor należy poszukiwać zarówno w przepisach prawa administracyjnego, jak i w przepisach prawa cywilnego.
Zdaniem sądu - organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę, mając na uwadze, iż w myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego powinien zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich - w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, przy granicy której ma powstać obiekt budowlany (część tego obiektu). Powinien więc rozważyć ją w szczególności w świetle przepisów art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, zawartych w Księdze drugiej - Własność i inne prawa rzeczowe. Przepis art. 140 k.c. określa treść własności stanowiąc, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Treść tych przepisów wskazuje wprawdzie na to, iż nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednakże bynajmniej nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę albo że, tak jak to przyjęto w zaskarżonym wyroku, jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś tylko od woli inwestora zależy określenie usytuowania obiektu i jest ono wiążące dla organu.
Zdaniem sądu - organ administracji publicznej, rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, powinien mieć na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa oraz przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności.
W rozpoznawanej sprawie uwzględniono wniosek inwestora, nie dopuszczając nawet do udziału w postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości (a więc przy zaistnieniu przesłanki określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a.) przy granicy, co może być potraktowane jako lekceważenie interesów strony wnoszącej skargę kasacyjną. Sąd uznał przy tym, iż w sytuacji gdy zgoda sąsiada na budowę przy granicy nie jest już ze skutkiem ex tunc wymagana, to zastrzeżenia do tej budowy nie mają znaczenia w sprawie, wręcz pozostając poza kontrolą sądu. Nie dokonano natomiast w ogóle oceny co do tego, czy i jakie przyczyny (względy) przemawiają za tym, aby przedłożyć interes inwestora nad interesami właściciela sąsiedniej działki.
Sąd uznał, że zarówno z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak i wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych w sprawie wynika jednoznacznie, iż pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Wskazuje na to treść art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego wymagającego zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak i art. 144 k.c. przewidującego, iż właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
TERESA SIUDEM
OPINIA
Kliknij aby zobaczyć ilustrację.
Jerzy Krotoski, adwokat z kancelarii Krotoski - Adwokaci z Poznania
JERZY KROTOSKI
adwokat z kancelarii Krotoski - Adwokaci z Poznania
Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 marca 2001 r. (sygn. akt P 11/00) inwestor formalnie nie ma obowiązku uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku przy granicy działki. Brak uregulowań w tym zakresie powodował niespójność w orzecznictwie organów budowlanych i sądów administracyjnych. Komentowany wyrok NSA z 28 kwietnia 2006 r. potwierdza pogląd, iż organy administracji budowlanej mają obowiązek stosować przepisy prawa cywilnego, a w szczególności art. 140 i 144 kodeksu cywilnego. Usytuowanie budynku musi być zatem zgodne nie tylko z przepisami prawa budowlanego, ale również z przepisami k.c. z zakresu tzw. prawa sąsiedzkiego. Takie rozstrzygnięcie NSA z całą pewnością przyczyni się do wypracowania jasnych kryteriów wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich.