Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2006 r.
SYGN. AKT I OSK 1372/05
STAN FAKTYCZNY
Rada Gminy w P. 2 lutego 2005 r. podjęła uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji kilkunastu placówek oświatowych (szkół i przedszkoli). Przyczyną likwidacji placówek było zamierzenie realizacji zadania własnego gminy w zakresie edukacji w formie fundacji. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził jednak nieważność wskazanej uchwały.
W uzasadnieniu podał, że Rada Gminy poinformowała go, że nadal będzie realizować zadania własne w zakresie oświaty poprzez umożliwienie kontynuowania nauki w ramach fundacji „Samorządowa Fundacja Oświatowa”, a wszystkie placówki będą działać w tych samych budynkach. Wojewoda uznał, że przepisy zezwalają, co prawda, na likwidację szkoły publicznej z zachowaniem określonego w tym przepisie trybu i warunków, ale brak jest podstaw do przyjęcia, że można zlikwidować wszystkie placówki oświatowe, pozostawiając zadania własne gminy niemożliwymi do wykonania. Jeżeli zadania te przejęłaby Fundacja, wtedy ona, a nie gmina realizowałaby na własny rachunek i odpowiedzialność te zadania.
Gmina skierowała skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. WSA stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody znajduje oparcie w przepisach prawa. To, że możliwe, jest w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, zakładanie i prowadzenie szkół przez różne podmioty, nie oznacza, że gmina może wyzbyć się zadania własnego - zadania oświatowego - i powierzyć to zadanie do realizacji innej jednostce - fundacji.
UZASADNIENIE
NSA uznał, że gmina składająca skargę kasacyjną ma rację, że żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym ani ustawy o systemie oświaty bezpośrednio nie zabrania organowi prowadzącemu szkoły zlikwidowania wszystkich szkół i placówek prowadzonych przez ten organ. Jak można sądzić ustawodawcy nie przyszło nawet na myśl, że kiedykolwiek jakiś organ prowadzący szkoły, a zwłaszcza jednostka samorządu terytorialnego stopnia podstawowego - gmina, do której zadań własnych należy ich prowadzenie, będzie chciał zlikwidować za jednym zamachem wszystkie prowadzone przez siebie szkoły i placówki. Nie oznacza to jednak wcale, że zamiar takiej likwidacji, czy wręcz sama ich likwidacja, są zgodne z prawem.
Artykuł 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują m.in. sprawy edukacji publicznej. Zgodnie zaś z ust. 2 tego samego artykułu ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. Taką ustawą jest ustawa o systemie oświaty, która w art. 104 ust. 1 i art. 105 zalicza do obowiązkowych zadań własnych gmin prowadzenie szkół podstawowych i przedszkoli. Obowiązkowy charakter tych zadań powoduje, że gmina nie może z wykonywania tych zadań zrezygnować, czy też przekazać ich do wykonania innemu podmiotowi, nawet fundacji, na której powstanie i działalność będą wywierały znaczący wpływ.
Zakładanie i prowadzenie m.in. przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów należy do zadań własnych gmin. Całkowicie więc chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej, sprowadzający się do tego, że gmina może posłużyć się w tym celu fundacją. To gmina, a nie fundacja zakłada wskazane placówki i je prowadzi. Dodać można, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Tak więc za działalność szkół, które miałyby być prowadzone przez fundację odpowiedzialność ponosiłyby władze fundacji, a nie gmina.
ARKADIUSZ JARASZEK, ADAM MAKOSZ
OPINIA
Od dawna podnosi się, iż nawet uznanie zadania własnego gminy polegającego na zakładaniu i prowadzeniu szkół i placówek za obowiązkowe nie przesądza jeszcze, kto powinien faktycznie tworzyć i prowadzić wspomniane jednostki. W tym kontekście broniona jest również teza o dopuszczalności przekazania powyższego zadania do realizacji innemu, wyodrębnionemu podmiotowi, jak np. fundacja albo spółka kapitałowa (także założona przez gminę) pod warunkiem jednak, że gmina zapewni odpowiednie środki na realizację tego zadania, szkoła (placówka) będzie miała charakter publiczny.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty likwidacja szkoły (placówki) publicznej jest dopuszczalna dopiero po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Uznaje się, że powyższa przesłanka będzie spełniona także wówczas, gdy zlikwidowana zostanie wprawdzie jedyna szkoła danego typu na terenie gminy, ale organ prowadzący zawrze z inną gminą porozumienie, na mocy którego uczniowie będą mogli kontynuować naukę w szkole tego samego typu prowadzonej właśnie przez tą inną gminę.
Mimo że powyższa materia jest kontrowersyjna i nie do końca wyjaśniona, omawiane orzeczenie NSA wydaje się jednak być zbyt kategoryczne w swojej wymowie.
MAŁGORZATA ZAMORSKA
radca prawny i partner Kancelarii bnt Neupert Zamorska & Partnerzy