W jednym ze swoich ostatnich wyroków Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w sprawie uprawnienia do występowania ze skargą na takie zarządzenie.
Instytucja nadzoru wojewody służy zapewnieniu zgodności działań organów samorządowych z obowiązującym prawem. Nadzór pozwala określić, jaka jest samodzielność samorządu terytorialnego, poprzez wskazanie, kiedy organy uprawnione do sprawowania nadzoru mogą wkraczać w jego działalność. W obecnym stanie prawnym podstawową przesłanką uzasadniającą ograniczenie samodzielności jednostek samorządowych, poprzez zastosowanie środków nadzorczych, jest naruszenie prawa. Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności. Organy nadzoru nie zostały wyposażone w prawo ciągłego ingerowania w działalność samorządową. Mogą w nią wkraczać tylko w ściśle określonych przypadkach i podejmować tylko takie czynności, które służą realizacji celu nadzoru. Katalog tzw. środków nadzoru jest zamknięty, a uprawnione organy nie mogą swobodnie ich wybierać, gdy dochodzi do naruszenia prawa przez jednostki samorządu terytorialnego. Jasno zostało wskazane, kiedy oraz jakie środki nadzoru mogą być zastosowane.
Środki nadzoru
Jednym ze środków nadzoru jest zarządzenie zastępcze. Innym środkiem wkroczenia w działalność jednostek samorządu terytorialnego jest rozstrzygnięcie nadzorcze. Należy przy tym pamiętać, że akty nadzoru nie mogą wkraczać w prawo gminy do ich zaskarżania, wobec czego nadzór nie może swoimi działaniami niweczyć prawa gminy do dostępu do sądu (wyrok Sądu Wojewódzkiego w Krakowie z 9 sierpnia 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 683/04).
Jest kilka sytuacji, w jakich wojewoda może wydać zarządzenie zastępcze. Są to przede wszystkim sytuacje wynikające z naruszenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) bądź radnych gminnych, powiatowych i wojewódzkich przepisów ustawy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta burmistrza i prezydenta w trakcie trwania kadencji.
Wydanie zarządzenia
Wojewoda wzywa do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, jeżeli właściwy organ gminy, powiatu, samorządu województwa wbrew obowiązkowi nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, odpowiednio w przypadku: wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną. W razie bezskutecznego upływu 30-dniowego terminu na podjęcie odpowiednich działań przez samorząd, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Do złożenia skargi na zarządzenie zastępcze uprawniona jest gmina (powiat, województwo) lub związek międzygminny (związek powiatów), których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Ostatnio jednak Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 17 lipca 2007 r. (sygn. P 19/04) stwierdził, że uniemożliwienie samemu radnemu zaskarżenia zarządzenia zastępczego, stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu, jest niezgodne z konstytucją.
KIEDY ZARZĄDZENIE ZASTĘPCZE
Wojewoda wyda zarządzenie zastępcze po bezczynności właściwego organu samorządowego w sytuacji wygaśnięcia mandatu samorządowca m.in. w przypadku:
l odmowy złożenia ślubowania;
l pisemnego zrzeczenia się mandatu;
l naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności;
l wyboru na wójta (burmistrza, prezydenta miasta);
l utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów;
l śmierci samorządowca.
PRZYKŁAD
ZASKARŻENIE ZARZĄDZENIA ZASTĘPCZEGO A WŁAŚCIWOŚĆ RADY POWIATU
Wojewoda zarządzeniem zastępczym odwołał starostę powiatu. W ocenie wojewody starosta naruszył ustawowy zakaz łączenia członkostwa w zarządzie powiatu z członkostwem w zarządach, radach nadzorczych lub komisjach rewizyjnych spółdzielni. Starosta, będąc od lipca 2000 r. do 26 lutego 2004 r. członkiem rady nadzorczej banku spółdzielczego, złamał wskazany zakaz, bo zamiast po wybraniu na stanowisko starosty w terminie trzech miesięcy od dnia wyboru zrzec się funkcji, z rezygnacją zwlekał dłużej. Sprawa trafiła do sądu administracyjnego, który jednak odrzucił skargę. O tym, czy zaskarżyć zarządzenie zastępcze, mogła zadecydować wyłącznie rada powiatu i tylko jej uchwała mogła być podstawą skargi do sądu administracyjnego. Skargę złożył zarząd, który takiego uprawnienia nie miał.
Sprawa ostatecznie trafiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W uzasadnieniu sąd ten stwierdził, że w myśl art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, to starosta - przewodniczący kolegialnego organu wykonawczego (zarządu) - organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu i reprezentuje powiat na zewnątrz. To starosta w imieniu powiatu, jako jego reprezentant, wykonując uchwałę rady powiatu o zaskarżeniu aktu nadzoru (lub zarządu, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały zarządu), wnosi skargę w imieniu powiatu. Wydane przez wojewodę zarządzenie zastępcze o odwołaniu starosty, zaskarżone następnie przez powiat, a w istocie wyłącznie przez zarząd uzurpujący sobie prawo do wyręczenia rady w zakresie jej kompetencji, podjęte zostało zamiast rady powiatu, która nie podjęła uchwały w tym przedmiocie.
Wniosek
Tylko rada powiatu, a nie jego zarząd, może zaskarżyć zarządzenie zastępcze wojewody o odwołaniu starosty. Nawet okoliczności dotyczące niewłaściwego działania przewodniczącego rady powiatu nie dają zarządowi uprawnienia do przejmowania kompetencji rady.
Zdaniem sądu inne powoływane przez pełnomocnika zarządu okoliczności dotyczące niewłaściwego działania przewodniczącego rady powiatu nie mają w tej sytuacji znaczenia prawnego. Tym samym nie dawały zarządowi uprawnienia do przejmowania kompetencji rady i do samodzielnego - w oparciu o własną uchwałę - zaskarżenia zarządzenia zastępczego, nieuwzględniającego wcześniejszego stanowiska rady, wyrażonego na sesji nadzwyczajnej - na podstawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r., II OSK 1972/2006 r.
ŁUKASZ SOBIECH
lukasz.sobiech@infor.pl
PODSTAWA PRAWNA
l Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).
l Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.).
l Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.).