Zgodnie z art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy ma prawo do złożenia skargi do organów władzy publicznej w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami. Przedmiotem takiej skargi mogą być sprawy zaniedbania lub nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszanie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Powyższy katalog ma charakter otwarty, a szczegółowe kwestie w tym zakresie regulują przepisy Działu VIII (art. 221-260) Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. nr 5, poz. 46).
Skarżący nie musi mieć interesu prawnego
Stosownie do treści art. 225 par. 1 k.p.a., nikt nie może być narażony na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia skargi albo dostarczenia materiału do publikacji o znamionach skargi, jeżeli działał w granicach prawem dozwolonych. Skarga jest bowiem odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Dlatego skarżący nie musi mieć żadnego interesu prawnego, wnosząc skargę do organu administracji publicznej.
Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany(a) rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Dlatego tego rodzaju działania mogą być podejmowane z wykorzystaniem instytucji skarg i wniosków. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 2 lipca 1998 r. (sygn. akt IV SA 1306/96): „Obywatel składający skargę lub wniosek w oparciu o przepisy Działu VIII k.p.a. nie musi spełniać wymogów z art. 28 k.p.a.”.
Sygnał o nieprawidłowościach
Każda skarga powinna być załatwiona w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy, które polega m.in. na stwierdzeniu, czy zarzuty zawarte w skardze są uzasadnione, czy też nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym danej sprawy.
Osoba występująca do organów administracji z wnioskami lub skargami dotyczącymi potrzeby ochrony interesu publicznego, a nie własnego - chronionego przepisami prawa materialnego, nie może uzyskać żadnej decyzji administracyjnej, której byłaby adresatem, i nie przysługują jej żadne środki odwoławcze w trybie instancyjnym od orzeczeń organów administracji dotyczących innych osób. Dlatego osoby występujące do organów administracji nie we własnym interesie, lecz w interesie dobra publicznego, mogą wykorzystywać w tym celu instytucję skarg i wniosków. Postępowanie skargowe toczy się wówczas jako samodzielne tylko w takich przypadkach, gdy skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego, a przedmiotem skargi nie są sprawy załatwiane przez wydanie decyzji administracyjnej. Jak stwierdził NSA w wyroku z 7 października 1999 r. (sygn. akt IV SA 1575/95): „Zarówno skargi określone w art. 221, jak i wnioski, o których mowa w art. 241 k.p.a. nie mogą mieć bezpośredniej skuteczności procesowej w odniesieniu do decyzji administracyjnych. Mogą najwyżej stanowić dla organów uprawnionych do działania w trybie nadzorczym sygnalizację o ewentualnych nieprawidłowościach, popełnionych przez organy orzekające w sprawach indywidualnych”.
Znaczenie skargi może wzmocnić tylko jej analiza
Według art. 237 par. 1 k.p.a., organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. Jakkolwiek na mocy art. 237 par. 4 k.p.a. w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w par. 1 stosuje się przepisy art. 36-38 k.p.a. to, niestety, na tym kończą się możliwości wyegzekwowania od organu obowiązku udzielenia odpowiedzi. W przypadku skargi osobie ją wnoszącej nie przysługuje bowiem prawo skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W postanowieniu NSA z 21 listopada 2000 r. (sygn. akt III SAB 108/99) czytamy: „Skargą do sądu administracyjnego nie jest objęte uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym dotyczące skarg i wniosków uregulowane w dziale VIII k.p.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest, że w tym postępowaniu nie przysługuje również skarga na bezczynność”.
Także czynności - niezależnie od formy - podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie skarg i wniosków nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym sądu administracyjnego i dlatego nie podlegają jego kognicji. Dlatego skarżącemu nie przysługuje również prawo do zaskarżenia niesatysfakcjonującej odpowiedzi.
Sytuację tę w 2000 r. na łamach „Samorządu Terytorialnego” tak oceniał T. Sierzputowski: „W obecnych uwarunkowaniach prawnych skuteczność tego środka [skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. - przep. red.] jest znikoma, bowiem rozpatrzenie skargi oraz przygotowanie projektu odpowiedzi na nią w większości przypadków powierzane jest merytorycznemu pracownikowi, który z racji swojej pozycji służbowej, a czasami też podległości, nie zawsze podejmuje nawet próbę dokonania obiektywnej oceny przedstawionego stanu faktycznego i prawnego”.
Także w sprawach dotyczących trybu skargowego, w tym w kwestii przekazania skargi według właściwości, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania lub czynności podejmowane w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków normowane przepisami znajdującymi się w dziale VIII k.p.a. nie są bowiem aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 par. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do skarg i wniosków nie ma także zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skarga jako niedopuszczalna, zgodnie z przepisem art. 58 par. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega odrzuceniu. W postanowieniu WSA z 25 lipca 2005 r. (sygn. akt I SA/Rz 117/05) czytamy: „Tryb ogólnoskargowy (art. 221 i n. k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie (zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi) nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego”.
Zatem jedynym efektywnym sposobem wykorzystania skarg i wniosków przez organy administracji publicznej jest systematyczne (co najmniej raz w roku) dokonywanie okresowej oceny przyjmowania i załatwiania skarg i wniosków. Analiza taka, pokazująca zaniedbania administracji publicznej lub nieprawidłowe wykonywanie zadań przez właściwe jednostki organizacyjne albo przez ich pracowników, może po odpowiednim jej wykorzystaniu, polepszyć działalność administracji publicznej.
SEBASTIAN JUDYCKI
Autor jest starszym inspektorem wojewódzkim w Wydziale Nadzoru i Kontroli Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Opolu.