Od kilku lat obowiązują w Polsce przepisy określające szczegółowe zasady, na jakich dopuszczalne jest udzielanie tzw. pomocy publicznej. Skutki tych przepisów, niejednokrotnie dość rygorystycznych, dotykają z jednej strony podmiotów, które udzielają pomocy publicznej, w tym jednostki samorządu terytorialnego, a z drugiej jej odbiorców, czyli przedsiębiorców.
Wśród ponad 3500 podmiotów uprawnionych w Polsce do udzielania pomocy publicznej, samorządy stanowią niewątpliwie najliczniejszą ich grupę. Z założenia więc organy wszystkich 2489 gmin, 308 powiatów oraz 16 województw mogą być hipotetycznie podmiotami udzielającymi pomocy, choć oczywiście nie można z góry przesądzić, iż każdy z nich w praktyce udziela lub zamierza udzielać pomocy publicznej przedsiębiorcom.
Należy jednak podkreślić, że mimo iż liczba samorządów jest tak znaczna, udzielona przez nie pomoc wbrew pozorom wcale nie należy do największych. Powodem tego jest zapewne fakt, iż pomoc udzielana przez samorządy, a zwłaszcza gminy, ma niezwykle rozdrobniony charakter, co zdeterminowane jest, z jednej strony, ograniczonymi możliwościami budżetowymi tych organów, a z drugiej, dosyć skromnym katalogiem instrumentów prawnych umożliwiających udzielanie takiej pomocy.
Dla ochrony interesów
Mimo iż przepisy o pomocy publicznej nastręczają samorządom, a zwłaszcza gminom, sporych trudności i mogą być postrzegane jako dodatkowe obciążenie administracyjne, należy podkreślić, iż nie zostały one wprowadzone jako nieznajdująca żadnego uzasadnienia dodatkowa biurokracja. Można nawet zaryzykować twierdzenie, iż ustanowiono je w celu ochrony interesów podmiotów udzielających pomocy, przedsiębiorców czy w końcu państw członkowskich Unii Europejskiej.
Ponieważ pomoc publiczna to wsparcie udzielane ze środków, którymi dysponują organy poszczególnych państw członkowskich, jej przyznawanie zostało obwarowane odpowiednimi przepisami. W przypadku bogatszych państw pozbawiona jakiejkolwiek kontroli pomoc publiczna mogłaby się bowiem stać niejednokrotnie instrumentem wspierania przedsiębiorców wykorzystywanym w sposób sprzeczny z regułami wspólnego rynku. Bogatsze państwa, mając możliwość przeznaczania większych kwot wsparcia dla przedsiębiorców (np. w formie grantów inwestycyjnych czy ulg podatkowych), mogłyby przyciągać inwestorów na swój obszar, stosując atrakcyjniejszy pakiet zachęt. Państwa biedniejsze, do których obecnie zaliczają się „nowe państwa członkowskie”, nie byłyby tym samym w stanie zaoferować równie atrakcyjnej pomocy, aby pozyskać inwestorów w regionach słabiej rozwiniętych. W następstwie takich działań różnice w rozwoju gospodarczym między państwami członkowskimi UE ulegałyby dalszemu pogłębianiu. Ponadto, przenosząc problem na płaszczyznę samych przedsiębiorców, należy przyjąć, iż pomoc publiczna, prowadząc do uprzywilejowania niektórych firm, zwykle jednocześnie pogarsza pozycję konkurencyjną innych uczestników rynku. W końcu przepisy o pomocy publicznej prowadzą niewątpliwie do zracjonalizowania wydatków publicznych, zmuszając podmioty udzielające wsparcia do dokonania analizy celów, które mają być osiągnięte dzięki wsparciu ze środków publicznych.
Wsparcie to wyjątek
Rygoryzm przepisów o pomocy publicznej przejawia się tym, iż opierają się one właściwie na ogólnym zakazie udzielania pomocy, dopuszczając możliwość wsparcia przedsiębiorców jedynie w wyjątkowych przypadkach. Dotyczy to sytuacji, kiedy ewentualne naruszenie reguł wspólnego rynku jest uzasadnione ze względu na określone cele o charakterze społeczno-gospodarczym.
System generalnego zakazu i wyjątków ma niejako sugerować, iż pomoc publiczna powinna być każdorazowo czymś wyjątkowym, nie zaś instrumentem ciągłej „reanimacji” źle funkcjonujących przedsiębiorstw, które w warunkach normalnej konkurencji nie przetrwałyby na rynku.
Doświadczenie niejednokrotnie pokazuje, że niczym nieskrępowana pomoc publiczna nie sprzyja zbytnio efektywności jej wykorzystania przez przedsiębiorców.
Należy ponadto mieć na uwadze, iż pomoc publiczna nie jest czymś dodanym, pozostającym w separacji od innych działań władzy publicznej. Udzielanie pomocy publicznej w ostatecznym rozrachunku oznacza zawsze jej finansowanie przez podatników i odbieranie funduszy z innych dziedzin. Środki każdego budżetu (państwa lub jednostki samorządu) są bowiem zawsze ograniczone i potrzebne do realizacji wielu innych ważnych celów, takich jak szkolnictwo, opieka zdrowotna, bezpieczeństwo narodowe czy ubezpieczenia społeczne.
WAŻNE
Wspieranie przedsiębiorców nie może być zatem traktowane jako obowiązek, lecz swego rodzaju przywilej, który pozwala danemu państwu (w wymiarze centralnym, regionalnym czy lokalnym) realizować określone cele społeczne lub gospodarcze.
Dopuszczalność pomocy
Przystąpienie Polski do UE pociągnęło za sobą wiele istotnych zmian zarówno w zakresie warunków dopuszczalności udzielania pomocy publicznej, jak i w zasadach jej udzielania. Od maja 2004 r. istnieje swoisty dualizm przepisów regulujących pomoc publiczną w naszym kraju. Ponieważ problematyka pomocy publicznej pozostaje w zakresie tzw. wyłącznych kompetencji Wspólnot Europejskich, w Polsce obowiązują wprost przepisy prawa wspólnotowego (acquis communautaire). Przepisy te w dopuszczalnym zakresie zostały ponadto uzupełnione ustawodawstwem polskim, tj. ustawą z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2007 r. nr 59, poz. 404), oraz rozporządzeniami wykonawczymi.
O ile jednak przepisy unijne regulują kwestie zasadnicze, determinujące możliwość i warunki udzielania pomocy publicznej, o tyle prawo polskie normuje kwestie wtórne (czy też proceduralne), np. postępowanie krajowe w sprawie udzielenia pomocy, formy i sposób wydania zaświadczeń o pomocy de minimis, sprawozdawczość z udzielonej pomocy.
Narzędzie polityki rozwoju
W przypadku jednostek samorządu terytorialnego pomoc publiczna stanowi często istotny instrument kształtowania polityki rozwojowej na obszarze działania danego organu. Polityka taka może przede wszystkim zmierzać do pobudzenia przedsiębiorczości wśród mieszkańców, przyciągnięcia nowych inwestorów lub zmniejszenia bezrobocia. Należy zatem podkreślić stymulujący charakter udzielanej pomocy publicznej w kontekście rozwoju regionalnego, co jest zresztą zgodne z ideą udzielania pomocy (której zadaniem jest dążenie do celów mających istotne społeczne i gospodarcze znaczenie). Taki charakter pomocy publicznej widać zatem w działaniach:
wójtów, burmistrzów, prezydentów miast - udzielających często pomocy na zatrudnienie i nowe inwestycje,
starostów - gdzie dominuje pomoc na zatrudnienie udzielana za pośrednictwem powiatowych urzędów pracy,
marszałków województw - współuczestniczących w udzielaniu wsparcia z funduszy strukturalnych.
W gminach przeważają zwolnienia podatkowe
Pomoc publiczna udzielana przez gminy koncentruje się zasadniczo w obszarze operacji na podatkach stanowiących dochód ich budżetów.
Z subsydiami podatkowymi stosowanymi przez gminy mamy do czynienia w dwóch obszarach:
-na gruncie prawotwórczej działalności gmin, której efektem są uchwały podatkowe wprowadzające zwolnienia podatkowe w granicach ustawowych upoważnień czy też niekiedy różnicujące stawki podatkowe; akty prawa miejscowego są opracowywane m.in. na podstawie ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. nr 9, poz. 84 z późn. zm.), zwłaszcza jej art. 7 ust. 3, który upoważnia radę gminy do wprowadzenia innych niż ustawowe zwolnień przedmiotowych z podatku od nieruchomości,
-w indywidualnych działaniach gminnych organów podatkowych, czego przykładem jest wydawanie decyzji administracyjnych na podstawie ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. nr 137, poz. 926 z późn. zm.) przewidujących pomoc w formie odroczenia terminu płatności podatku (lub zapłaty zaległości podatkowej), rozłożenia na raty zapłaty podatku (lub zaległości podatkowej) oraz umorzenia zaległości podatkowej.
Jednak pomoc udzielana przez gminy nie ogranicza się do ulg i zwolnień podatkowych. Do innych form pomocy, które stosowane są przez gminy, należy zaliczyć dotacje, wniesienie kapitału do spółki, pożyczki preferencyjne i warunkowo umorzone, poręczenia i gwarancje kredytowe, oddanie majątku w najem, dzierżawę lub jego sprzedaż po cenie preferencyjnej, bezpłatne użytkowanie majątku gminnego.
Ponadto należy zwrócić uwagę, iż od dnia przystąpienia Polski do UE jednostki samorządu terytorialnego stały się podmiotami zaangażowanymi w proces udzielania pomocy z funduszy strukturalnych.
Jednostki organizacyjne mogą być beneficjentem
W świetle przepisów o pomocy publicznej jednostki samorządu terytorialnego mogą występować w podwójnej roli. Przede wszystkim jako podmioty udzielające pomocy. Niemniej jednostki organizacyjne takich podmiotów, np. gmin, prowadzące działalność gospodarczą (np. zakłady budżetowe, spółki gminne, przedsiębiorstwa komunalne) mogą być również jej beneficjentami.
Podstawa prawna
Należy również podkreślić, iż wspólnotowe przepisy o pomocy publicznej nie stanowią podstawy jej udzielania. Są nią wyłącznie przepisy materialne danego państwa. Natomiast przepisy o pomocy publicznej zawierają dodatkowe warunki, które muszą być spełnione, aby udzielenie pomocy było dopuszczalne.
GSiA OSTRZEGA
Toteż samo spełnienie warunków wynikających z przepisów o pomocy publicznej nie przesądza jeszcze, iż istnieje podstawa prawna do jej udzielenia.
Przykładowo przepis art. 67a par. 1 Ordynacji podatkowej dla udzielenia wsparcia wymaga spełnienia ustawowej przesłanki „ważnego interesu podatnika” lub „interesu publicznego”. Dopóki zatem organ podatkowy nie stwierdzi, iż jedna z wymienionych przesłanek jest spełniona, przedsiębiorcy nie może zostać udzielone wsparcie, chociażby nawet spełnił warunki wynikające z przepisów o pomocy publicznej (np. stworzył zatrudnienie czy dokonał inwestycji). I odwrotnie, chociażby wsparcie dla przedsiębiorcy byłoby uzasadnione ze względu na „ważny interes podatnika” lub „interes publiczny”, nie otrzyma on pomocy publicznej, jeśli jej udzielenie miałoby się odbywać w sprzeczności z przepisami o pomocy publicznej.
Żeby jednak na wstępie wyeliminować wątpliwości interpretacyjne, należałoby zacząć od zdefiniowania pojęcia pomocy publicznej. Zatem, by móc prawidłowo stosować zasady udzielania pomocy publicznej, należy przede wszystkim jednoznacznie przesądzić granice tego pojęcia, a przez to zakres jego występowania w praktyce gminnej.
POMOC PUBLICZNA OD PODSZEWKI
W tym numerze rozpoczynamy publikację cyklu artykułów poświęconych problemowi udzielania pomocy publicznej przez samorządy. Opiszemy w nim m.in. zasady udzielania takiego wsparcia oraz procedurę obowiązującą zarówno jednostki samorządu terytorialnego udzielające pomocy, jak i starających się o nią przedsiębiorców.
Zaczynamy jednak od podstaw, czyli od wyjaśnienia, jakie znaczenie może mieć pomoc publiczna dla lokalnego rozwoju i kiedy można ją stosować.
Robert Zenc
Niniejszy artykuł odzwierciedla prywatny pogląd autora i nie stanowi tym samym oficjalnego stanowiska Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w którym autor jest zatrudniony.