Trwający obecnie napływ środków unijnych stawia większe wymagania przed beneficjentami, w tym jednostkami samorządu terytorialnego, odpowiedzialnymi za ich terminowe i zgodne z przeznaczeniem wykorzystanie. Trudno sobie wyobrazić, że przyznane środki nie będą w całości wykorzystane i powstanie konieczność ich zwrotu. W związku z tym szczególnego znaczenia nabiera problematyka wydatkowania tych środków finansowych, co z kolei wiąże się z wyborem wykonawców zadań. W praktyce chodzi więc o wybór najkorzystniejszej oferty z punktu widzenia interesu zamawiającego.
Zlecanie i przetargi
Obowiązujące przepisy prawa przewidują kilka sposobów zlecania wykonania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Podstawowy sposób wyboru wykonawcy zadania uregulowany jest w ustawie Prawo zamówień publicznych i aktach wykonawczych do ustawy. Przepisy te zawierają sformalizowane procedury wyłaniania wykonawców w kilku trybach, które mogą być zastosowane poza trybami przetargowymi w każdym przypadku pod warunkiem wystąpienia przesłanek wymienionych w ustawie. W obecnym stanie prawnym bowiem przetargi nieograniczony i ograniczony zaliczane są do trybów podstawowych i ich zastosowanie nie wymaga wystąpienia wymienionych w ustawie okoliczności.
Nowe progi
W związku ze zmianą prawa zamówień publicznych (wprowadzenie nowego próg wynoszącego 14 tys. euro) pojawiły się pewne wątpliwości dotyczące sposobu zlecania zadań o wartości nieprzekraczającej równowartości 14 tys. euro. Niektórzy zamawiający stosują wewnętrzne regulaminy udzielania zamówień o takiej wartości, inni zaś wybierają wykonawców bez stosowania jakichkolwiek sformalizowanych procedur. Nie ma przepisu nakazującego opracowanie wewnętrznych zasad udzielania tych zamówień, a więc w przypadku ich braku instytucje kontrolne nie mogą stawiać w tym względzie zarzutów. Artykuł 35 ustawy o finansach publicznych zobowiązuje do racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. Wydaje się więc, że z punktu widzenia praktycznego niezbędne jest zastosowanie własnych zasad udzielania zamówień nieobjętych ustawą Prawo zamówień publicznych, które stanowią przecież znaczny udział w wydatkach budżetowych jednostek samorządu terytorialnego.
Bez zamówień
Poza przepisami ustawy można udzielić zamówienia własnemu zakładowi budżetowemu, a w myśl wyroku NSA (sygn. akt II GSK 105/05), również spółce prawa handlowego powołanej w całości przez jednostkę.
Możliwość powołania zakładu budżetowego i spółki do realizacji zadań samorządu wynika z art. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 ze zm.). W takim przypadku nie mamy do czynienia z zamówieniem publicznym. Na tle rozstrzygnięcia NSA wystąpiły wątpliwości w zakresie rozliczeń z tytułu wykonanych przez spółkę robót lub usług na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.
W praktyce spotykamy się tutaj z różnymi rozwiązaniami. Zarówno zakład budżetowy, jak również powołana spółka muszą posiadać potencjał techniczny, kadrowy i ekonomiczno-finansowy umożliwiający realizację zadań określonych w ich statutach.
Pożytek publiczny
Kolejny sposób udzielania zamówień publicznych określa ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2003 r. nr 96, poz. 873).
W art. 4 ustawy wymieniony jest katalog zadań, które mogą być realizowane przez wykonawców wybranych w trybie konkursowym. Charakterystyczną cechą tego systemu jest to, że wybrany wykonawca otrzymuje środki w formie dotacji przeznaczone na finansowanie lub wspieranie zadania, a nie na wynagrodzenie po zakończeniu realizacji zlecenia. W porównaniu z prawem zamówień publicznych procedura wyłaniania wykonawców jest tutaj mniej sformalizowana i tym samym łatwiejsza do zastosowania. Artykuł 11 ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego określa, że udzielający zamówienia winien przeprowadzić analizę i wybrać procedurę wyboru wykonawcy na zasadach i w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, zwłaszcza jeżeli spodziewa się, że przyniesie ona lepsze efekty. Wybrany wykonawca zobowiązany jest do skrupulatnego rozliczenia się z przyznanej dotacji.
Wbrew pozorom procedura związana z wyborem wykonawcy, a zwłaszcza rozliczeniem przyznanych środków nie jest prosta, co czasami jest powodem braku chętnych do udziału w postępowaniu.
Zadania niewymienione w art. 4 omawianej ustawy można zlecić w oparciu o zasady ustalone przez organ stanowiący na podstawie art. 176 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Katalog tych zadań jest jednak bardzo ograniczony, co powoduje, że jednostki samorządu terytorialnego tworzą takie zasady, ale praktyczne ich zastosowanie jest minimalne. W obydwu przedstawionych powyżej sposobach udzielania zamówień uczestniczyć mogą wykonawcy będący organizacjami pozarządowymi, podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy oraz jednostkami podległymi administracji publicznej lub przez nie nadzorowanymi.
Partnerstwo
Przy omawianiu sposobów zlecania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego nie można pominąć przepisów ustawy z 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2005 r. nr 169, poz. 1420). Zakłada ona realizację zadań jednostek samorządu terytorialnego przy udziale podmiotów prywatnych. Akty wykonawcze do ustawy przewidują trzy rodzaje analiz podejmowanych przedsięwzięć. Skomplikowany charakter opracowań, i jak należy się spodziewać, stosunkowo wysoki ich koszt zniechęcają do stosowania tego sposobu realizacji zadań.
Przygotowany w ubiegłym roku projekt nowelizacji ustawy nie spełnia oczekiwań samorządów. Potrzebna jest albo zupełnie nowa ustawa koncesyjna albo nowelizacja ustawy Prawo zamówień publicznych, która przewiduje przecież możliwość udzielania koncesji na roboty budowlane. Najlepszym rozwiązaniem byłoby ujęcie całej problematyki w jednym akcie prawnym i przede wszystkim odstąpienie od wymogu sporządzania skomplikowanych, pracochłonnych i kosztownych analiz ekonomiczno-finansowych, prawnych oraz rodzajów ryzyka i wrażliwości przedsięwzięcia na poszczególne rodzaje ryzyka.
Obowiązujące przepisy prawa stwarzają różne możliwości zlecania wykonania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego.
Wybór jednego z przedstawionych sposobów należy do zamawiającego i uzależniony jest od charakteru i zakresu rzeczowego zadania, posiadanych środków finansowych, wymaganego terminu wykonania, sytuacji na rynku wykonawców itp.
Podstawowym jednak celem przy podejmowaniu decyzji w tym zakresie jest dążenie do wyboru oferty najlepszej z punktu widzenia przyjętych kryteriów oceny, wyrażających potrzeby i interes zlecającego zadanie.
Józef Stęplowski
członek Kolegium RIO w Katowicach
gp@infor.pl
PODSTAWA PRAWNA
• Ustawa z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 223, poz. 1655).
• Ustawa z 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2005 r. nr 169, poz. 1420).
• Ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2003 r. nr 96, poz. 873).
• Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 ze zm.).