Jest możliwość dochodzenia odszkodowania za wydanie przez organy administracyjne niezgodnych z prawem decyzji. Niezadowolone z rozstrzygnięć organów administracyjnych strony, w procesach odszkodowawczych kierowanych przeciwko Skarbowi Państwa, jednostkom samorządu terytorialnego bądź też innym osobom prawnym wykonującym władzę publiczną z mocy prawa, mogą dochodzić naprawienia szkody powstałej wskutek wydanych decyzji administracyjnych. Roszczenie takie opiera się na art. 417 w związku z art. 4171 par. 2 kodeksu cywilnego. Należy również pamiętać o art. 77 ust. 1 konstytucji mówiącym o wynagradzaniu szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej. Nie każdy błąd czy też uchybienie przy wydaniu przez organ decyzji administracyjnej będzie umożliwiało od razu dochodzenie odszkodowania, nawet gdyby faktycznie spowodowało powstanie szkody.
Bezprawność decyzji
Jak wynika z art. 4171 par. 2 k.c., naprawienia szkody można domagać się tylko i wyłącznie w przypadku, gdy okaże się, że wydana decyzja administracyjna jest niezgodna z prawem, a niezgodność ta została stwierdzona we właściwym postępowaniu. Przepisy kodeksu cywilnego nie określają samodzielnie trybu, w jakim owa bezprawność orzeczenia administracyjnego (decyzji administracyjunej) powinna zostać stwierdzona, odsyłając w tym zakresie do właściwych procedur administracyjnych. Stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji administracyjnej (czyli jej bezprawności, nielegalności) na gruncie przepisów prawa administracyjnego będzie możliwe tylko w pewnych szczególnie kwalifikowanych przypadkach naruszeń, o których mowa w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Za właściwe postępowanie w rozumieniu art. 4171 par. 2 k.c. należy uznać wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145-152 k.p.a.) oraz stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156-159 k.p.a.), w przypadku zaś decyzji wydawanych w postępowaniu podatkowym właściwy będzie tryb wznowienia postępowania (art. 240-246 ustawy Ordynacja podatkowa) oraz stwierdzenia nieważności (art. 247-252 k.p.a.).
Konieczne postępowanie
Możliwość dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem decyzje organów administracyjnych nie ma charakteru bezwarunkowego, gdyż musi zostać w pierwszej kolejności poprzedzone przeprowadzonym przez stronę bądź też z urzędu postępowaniem administracyjnym mającym na celu stwierdzenie niezgodności kwestionowanych decyzji z prawem. Sąd cywilny rozpoznający spór o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej nie może zatem samodzielnie oceniać zgodności z prawem tego typu decyzji, jest bowiem związany w tym zakresie decyzją wydaną we właściwym postępowaniu administracyjnym bądź też orzeczeniem sądu administracyjnego stwierdzającym niezgodność z prawem decyzji.
Naprawienie szkody
Dopiero po pozytywnym zakończeniu postępowania, o którym mowa wyżej, i stwierdzeniu bezprawności wydanej decyzji administracyjnej osoba będąca stroną decyzji będzie mogła w odrębnym procesie odszkodowawczym żądać naprawienia szkody powstałej wskutek jej wydania. W procesie przed sądem strona będzie musiała zatem wykazać się stwierdzoną bezprawnością decyzji we - właściwym postępowaniu - administracyjnym lub też właściwym w tym zakresie orzeczeniu sądu administracyjnego. Strona domagająca się przyznania odszkodowania będzie musiała wykazać się w procesie powstaniem po jej stronie szkody, jak również pozostawania jej w związku przyczynowym z niezgodną z prawem decyzją. Warto zauważyć, iż szkoda może powstać wskutek samego wydania decyzji albo też wskutek jej wykonania i podporządkowania się przez stronę dyspozycjom wynikającym z ostatecznej decyzji administracyjnej, która następnie okazała się bezprawna. Może ona również powstać wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej z naruszeniem prawa albo poprzez jej uchylenie w wyniku wznowienia postępowania albo przez stwierdzenie nieważności.
Źródło szkody
Podnieść należy, iż źródłem bezprawności decyzji administracyjnej może być również jej wydanie na podstawie aktu normatywnego uznanego następnie za niezgody z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Zwrócić należy uwagę na fakt, iż źródłem szkody może być wydanie zarówno decyzji administracyjnej o charakterze konstytutywnym, czyli takiej, która tworzy, zmienia lub znosi skutki prawne, jak i decyzji deklaratoryjnej, która potwierdza wyłącznie stan prawny wynikający z ustawy lub z wcześniej wydanego aktu konstytutywnego.
Analizując treść art. 4171 par. 2 k.c. warto zwrócić uwagę na fakt, iż jest w nim mowa wyłącznie o niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej. Jasne sformułowanie powyższego przepisu uniemożliwia zatem na jego podstawie dochodzenie odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez bezprawne postanowienia administracyjne, należące obok decyzji do orzeczeń administracyjnych (indywidualnych aktów administracji publicznej). Uważa się jednak, iż odpowiedzialność za szkody wyrządzone wydaniem postanowień jest możliwa na podstawie generalnej zasady deliktu władzy publicznej, określonej w art. 417 par. 1 k.c.
Milczenie władzy
Artykuł 4171 par. 3 k.c., przewiduje możliwość dochodzenia przez stronę postępowania naprawienia szkody wyrządzonej wskutek niewydania decyzji, czyli tzw. - milczenia administracji. Aby wystąpić z tego typu roszczeniem, konieczne jest jednak spełnienie następujących przesłanek: wykazanie, że istnieje przepis prawny nakazujący organowi administracji publicznej wydanie decyzji w konkretnej sprawie, a także stwierdzenie - we właściwym postępowaniu - niezgodności z prawem niewydania decyzji, przy zastosowaniu w tym celu właściwych procedur administracyjnych, przewidzianych w art. 37 k.p.a. oraz w art. 141 Ordynacji podatkowej.
Orzecznictwo
ODSZKODOWANIE W PEŁNEJ WYSOKOŚCI
Roszczenie odszkodowawcze właściciela lokalu przeciwko gminie przewidziane w art. 18 ust. 5 ustawy o ochronie lokatorów (...) w związku z art. 417 k.c. obejmuje wynagrodzenie szkody w pełnej wysokości. Postanowienie Sądu Najwyższego z 25 czerwca 2008 r., III CZP 46/08
ZACHOWANIE TERMINÓW
Dla związku przyczynowego w rozumieniu art. 361 k.c. pomiędzy niezgodnym z prawem zaniechaniem wydania postanowienia zabezpieczającego w ustawowym terminie a powstaniem szkody istotne jest, czy w przypadku zachowania terminu określonego w art. 732 par. 2 k.c. zbycie nieruchomości przez dłużnika pozbawiłoby powoda możliwości zaspokojenia się ze zbytej nieruchomości. Nie można natomiast uzależniać odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art. 417 par. 1 k.c. od wniesienia przez wierzyciela skargi pauliańskiej, jest to bowiem uprawnienie, z którego wierzyciel może, ale nie ma obowiązku korzystać. Podobnie braku po stronie wierzyciela bliżej nieokreślonych czynności zmierzających do ustalenia, gdzie dłużnik mógł ulokować uzyskane ze sprzedaży nieruchomości środki pieniężne, nie można łączyć ze związkiem przyczynowym w rozumieniu art. 361 k.c. pomiędzy bezprawnym zaniechaniem funkcjonariusza państwowego a powstaniem szkody - wyrok Sądu Najwyższego z 7 maja 2008 r., II CSK 660/07
PRZESŁANKI ODPOWIEDZIALNOŚCI
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wypełnienie podstawowej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 par. 1 k.p.a., nie przesądza jednak w sposób wiążący dla sądu o istnieniu pozostałych przesłanek odpowiedzialności wynikających z kodeksu cywilnego, w szczególności istnienia normalnego związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją a dochodzoną szkodą. W związku z tym przyjmowanie i stosowanie w tym zakresie jakiegokolwiek automatyzmu odpowiedzialności jest niedopuszczalne. Za normalne następstwo danego zdarzenia uważa się taki skutek, który zazwyczaj, w zwykłym porządku rzeczy jest konsekwencją tego zdarzenia. W sytuacjach granicznych rozstrzygające znaczenie będzie mieć sędziowskie poczucie prawne - wyrok Sądu Najwyższego z 10 kwietnia 2008 r., IV CSK 5/08
MaŁgorzata Niezgoda
radca prawny
gp@infor.pl
PODSTAWA PRAWNA
• Art. 417 i 4171 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. nr 16, poz. 93 ze zm.).