Podstawą prowadzenia przez samorządy gospodarki finansowej w danym roku jest uchwała budżetowa lub po rozpoczęciu roku budżetowego - do czasu jej uchwalenia - projekt uchwały budżetowej.
W budżecie obowiązuje zasada równowagi finansowej, tzn. roczne wydatki samorządu nie mogą przekroczyć jego dochodów. Natomiast jeżeli w uchwale budżetowej wystąpi niedobór, należy określić źródła jego pokrycia.
Trzy etapy uchwalania budżetu
Procedurę uchwalania i zmian budżetu samorządu zasadniczo podzielić można na trzy etapy:
1) przedłożenie projektu uchwały budżetowej przez organ wykonawczy,
2) uchwalenie budżetu,
3) zmiany uchwalonego budżetu (mogą być dokonywane przez organ wykonawczy, jak również przez organ stanowiący - z inicjatywy organu wykonawczego).
Tryb prac nad projektem uchwały budżetowej określa organ stanowiący samorządu.
Budżet jest rocznym planem dochodów i wydatków, planem przychodów i rozchodów gminy oraz wydatków zakładów budżetowych, środków specjalnych i funduszy celowych.
Podstawowe zasady i terminy, obowiązujące w zakresie projektowania i uchwalania budżetu samorządowego, są określone w ustawie z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (dalej: ustawa o finansach publicznych) oraz w następujących przepisach ustrojowych:
• art. 51-63 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,
• art. 51-64 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym,
• art. 61-74 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
Uchwała w sprawie procedury
Na mocy obowiązujących przepisów uchwała w sprawie procedury uchwalania budżetu powinna zawierać:
• szczegółowy projekt budżetu (art. 184 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych),
• zakres obowiązków jednostek organizacyjnych (dotyczy m.in. jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, samorządowych instytucji kultury oraz spółek samorządowych) związanych z opracowywaniem projektu,
• materiały informacyjne, które organ wykonawczy ma obowiązek przedstawić radzie (sejmikowi) wraz z projektem uchwały budżetowej,
• terminy i zasady postępowania obowiązujące w toku prac nad projektem (chodzi o kompleksowe określenie procedury budżetowej - ustalenie czynności dotyczących wstępnego przygotowania projektu oraz regulacji związanych z trybem uchwalania budżetu i jego zmian, w tym trybu prac organu stanowiącego, tj. komisji rady i sejmiku).
Projekt uchwały budżetowej
Projekt uchwały budżetowej jest przyjmowany przez organ wykonawczy samorządu w drodze zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub uchwały zarządu (powiatu, województwa).
Projekt budżetu obejmuje m.in.:
• zestawienia tabelaryczne prognozowanych dochodów według ważniejszych źródeł dochodów oraz w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej,
• zestawienia wydatków budżetowych w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej,
• źródła pokrycia deficytu budżetowego lub przeznaczenia nadwyżki budżetowej,
• plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, środków specjalnych i funduszy celowych,
• wykaz planowanych zadań inwestycyjnych i remontowych przewidzianych do realizacji w danym roku budżetowym,
• informację o stanie zobowiązań i wierzytelności,
• informację o stanie mienia komunalnego (patrz ramka: Jak określić w projekcie budżetu informacje o stanie mienia komunalnego?),
• część opisową zawierającą objaśnienia o sposobie realizacji dochodów i wydatków ujętych w projekcie budżetu.
Obligatoryjnym elementem uchwały budżetowej gminy jest limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych (o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Określenie limitu jest niezbędne, gdyż suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz innych zobowiązań samorządu nie może w ciągu roku przekroczyć tego wskaźnika. Oznacza to, że jeśli uchwała budżetowa nie zawiera tego limitu, to gmina nie może zaciągać kredytów lub pożyczek oraz emitować papierów wartościowych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Rz 400/07; FK 2007/10/68).
Termin przedłożenia projektu
Projekt uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz prognozą kwoty długu i informacją o stanie mienia komunalnego powinien być przedłożony przez organ wykonawczy radzie (sejmikowi) oraz regionalnej izbie obrachunkowej (RIO) do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy (art. 181 ust. 1 ustawy o finansach publicznych).
Niedochowanie terminu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub zarząd nie jest zagrożone sankcjami. Z tego względu przyjmuje się, że ostateczny termin przedłożenia projektu uchwały budżetowej upływa z końcem roku poprzedzającego rok budżetowy (tj. 31 grudnia). W przeciwnym razie wszystkie wydatki dokonane po 1 stycznia roku budżetowego nie mają stosownego upoważnienia, co z kolei wiąże się z pociągnięciem do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 11 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych).
Prace nad projektem
W momencie przedłożenia projektu uchwały budżetowej radzie (sejmikowi) organ stanowiący rozpoczyna prace nad przyszłym budżetem. Należy podkreślić, że tok tych prac nie jest określony przepisami, lecz wynika z uchwał organów stanowiących w sprawie procedury uchwalania budżetu i jego zmian.
Prace nad projektem uchwały polegają na tym, że odpowiednie komisje organu stanowiącego opiniują otrzymany dokument i wnoszą swoje wnioski i opinie, do których powinien się ustosunkować organ wykonawczy (art. 179 ustawy o finansach publicznych).
Rada (sejmik) może, bez uprzedniej zgody organu wykonawczego, wprowadzić w projekcie budżetu zmiany polegające na zmniejszeniu dochodów lub zwiększeniu wydatków, jeżeli nie powodują one zwiększenia deficytu.
Podjęcie uchwały budżetowej
Uchwała budżetowa samorządu powinna być podjęta przed rozpoczęciem roku budżetowego, czyli do 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy (art. 182 ustawy o finansach publicznych).
Możliwe jest jednak uchwalenie budżetu po tej dacie, jeżeli jest to uzasadnione szczególnymi przypadkami (uznanie, czy takie przypadki wystąpiły, należy wyłącznie do rady lub sejmiku). Przy czym ostatecznym terminem uchwalenia budżetu jest 31 marca roku budżetowego (art. 183 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). W przypadku niedochowania przez radę (sejmik) tego ostatecznego terminu, RIO ustala (w terminie do 30 kwietnia roku budżetowego) tzw. budżet zastępczy (art. 183 ust. 3 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych). Co istotne - ustalenie zastępcze może dotyczyć wyłącznie zadań własnych danej jednostki samorządu oraz zadań jej zleconych.
Gospodarka finansowa danej jednostki do dnia ustalenia budżetu przez organ nadzoru jest prowadzona na podstawie projektu uchwały budżetowej.
Zmiany w budżecie
W trakcie roku kalendarzowego w budżecie jednostki samorządu mogą być dokonywane zmiany. Do dokonywania poprawek są uprawnione następujące podmioty: organ stanowiący, organ wykonawczy oraz upoważnieni kierownicy jednostek organizacyjnych (art. 188 ustawy o finansach publicznych).
Zmiany polegające na zwiększeniu wydatków budżetowych mogą być dokonane:
• w przypadku ponadplanowych dochodów bądź w razie zaciągnięcia kredytów lub pożyczek,
• poprzez wykorzystanie rezerwy,
• przez przenoszenie wydatków między działami klasyfikacji budżetowej.
Organ wykonawczy może dokonywać zmian dochodów i wydatków samorządowych wynikających:
• ze zmian kwot dotacji celowych przekazywanych z budżetu państwa oraz z budżetów innych jednostek samorządowych,
• z uruchomienia rezerw budżetowych,
• ze zmian kwot subwencji ogólnych.
Organ wykonawczy może także przekazać uprawnienia innym jednostkom organizacyjnym do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki.
Organ stanowiący samorządu może upoważnić organ wykonawczy do:
• dokonywania innych zmian w wydatkach (z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami),
• przekazywania uprawnień kierownikom jednostek do wprowadzania zmian w planach finansowych jednostek organizacyjnych.
W 2006 r. samorządy podjęły ponad 76 tys. uchwał zmieniających swoje budżety.
JAK OKREŚLIĆ W PROJEKCIE BUDŻETU INFORMACJE O STANIE MIENIA KOMUNALNEGO?
Informacja o stanie mienia komunalnego, przekazywana wraz z projektem uchwały budżetowej, powinna zawierać dane:
1) dotyczące przysługujących jednostce samorządu terytorialnego praw własności,
2) dotyczące:
• innych niż własność praw majątkowych, w tym o ograniczonych prawach rzeczowych, użytkowaniu wieczystym, wierzytelnościach, udziałach w spółkach, akcjach,
• posiadania,
3) dotyczące zmian w stanie mienia komunalnego, w zakresie wyżej wymienionych praw, od dnia złożenia poprzedniej informacji,
4) o dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz z wykonywania posiadania,
5) o zdarzeniach mających wpływ na stan mienia komunalnego.
Joanna Nowicka
Podstawy prawne:
• Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 216, poz. 1370)
• Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 180, poz. 1111)
• Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 180, poz. 1111)
• Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 216, poz. 1370)
• Ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. nr 14, poz. 114, ost.zm. Dz.U. z 2006 r. nr 79, poz. 551)
• Ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 55, poz. 577; ost.zm. Dz.U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104)