W przypadku audytu wewnętrznego w samorządach ważne są 2 progi kwot łącznych określone w rozporządzeniu Ministra Finansów z 24 czerwca 2006 r. w sprawie kwot, których przekroczenie powoduje obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych:
1) środków publicznych gromadzonych (uzyskiwanych) w ciągu roku kalendarzowego przekraczających 40 mln zł,
2) wydatków i rozchodów środków publicznych dokonywanych w ciągu roku kalendarzowego przekraczających 40 mln zł.
Obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego dotyczy, w przypadku przekroczenia jednego z wymienionych progów, samorządowych jednostek organizacyjnych zaliczanych do sektora finansów publicznych. Należą do nich następujące podmioty, jeżeli organem założycielskim lub nadzorującym jest jednostka samorządu terytorialnego:
• jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocniczych jednostek budżetowych,
• fundusze celowe,
• samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,
• instytucje kultury,
• inne samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych (z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego).
Jeżeli ujęte w budżecie jednostki samorządu terytorialnego gromadzone środki publiczne lub wydatki i rozchody tych środków przekroczą 40 mln zł, to audyt wewnętrzny trzeba prowadzić w urzędzie danej jednostki samorządu.
Jakie środki uwzględnić
Określając wartość środków publicznych, należy sprecyzować ich definicję. Środkami publicznymi są (art. 5 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, dalej: ustawa o finansach publicznych):
• dochody publiczne (m.in. z podatków, obowiązkowych składek i opłat, sprzedaży wyrobów i świadczonych usług, umów najmu i dzierżawy, odsetek od środków na rachunkach bankowych, papierów wartościowych i udzielonych pożyczek, sprzedaży majątku),
• środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej (dalej: UE) oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (dalej: EFTA), z wyłączeniem wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 sierpnia 2008 r. w sprawie wykazu środków publicznych niezaliczanych do środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 3a i 4 ustawy o finansach publicznych,
• inne niepodlegające zwrotowi środki pochodzące ze źródeł zagranicznych,
• przychody (m.in. ze sprzedaży papierów wartościowych, spłat pożyczek udzielonych ze środków publicznych, otrzymanych pożyczek i kredytów).
Ustalając, czy nie doszło do przekroczenia progów powodujących powstanie obowiązku prowadzenia audytu wewnętrznego, należy do środków publicznych doliczyć dochody własne jednostek budżetowych, zgromadzone na rachunkach dochodów własnych tych jednostek i finansowane nimi wydatki. Do środków ujętych w budżecie jednostek samorządu terytorialnego trzeba zaliczyć środki państwowych funduszy celowych, przekazywane jednostkom samorządu terytorialnego na wykonywanie zadań własnych i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (art. 49 ust. 3 i 7 ustawy o finansach publicznych).
Zatrudnienie audytora
Audyt wewnętrzny prowadzi audytor wewnętrzny zatrudniony w danej jednostce. Dopuszczalne jest jednak odstępstwo od tego wymogu – audyt może prowadzić audytor zatrudniony w jednostce nadrzędnej lub nadzorującej (art. 51 ust. 1 i 12 ustawy o finansach publicznych). Jeżeli więc np. obowiązek prowadzenia audytu dotyczy gminnej jednostki organizacyjnej, zadania w tym zakresie może wykonywać audytor zatrudniony w urzędzie gminy. Wymóg, że audytor wewnętrzny ma być zatrudniony, oznacza, że musi on pracować na podstawie stosunku pracy. Nie może to być np. umowa cywilnoprawna (np. zlecenia, o dzieło).
Rozwiązanie stosunku pracy z audytorem wewnętrznym nie może nastąpić bez zgody Ministra Finansów (art. 51 ust. 9 ustawy o finansach publicznych). Według Ministerstwa Finansów (wyjaśnienia na www.mf.gov.pl) zgoda ta nie jest wymagana przy rozwiązaniu stosunku pracy:
• z inicjatywy audytora (za wypowiedzeniem dokonanym przez audytora) lub
• za jego zgodą (w drodze porozumienia stron).
Wymóg uzyskania zgody Ministra Finansów został wprowadzony w celu zapobieżenia sytuacji, w której pracodawca, mimo należytego wykonywania zadań przez audytora, mógłby, w drodze jednostronnej czynności prawnej dokonanej z przyczyn pozamerytorycznych, doprowadzić do nieuzasadnionego rozwiązania stosunku pracy.
Czynności związanych z audytem wewnętrznym nie musi wykonywać jeden audytor. Kierownik jednostki może utworzyć komórkę audytu wewnętrznego, w której są zatrudnieni audytorzy i inne osoby. Kierownik powinien wówczas wyznaczyć audytora koordynującego działalność takiej komórki (art. 52 ustawy o finansach publicznych). W takiej komórce mogą być więc zatrudnione, jako personel pomocniczy, osoby niespełniające wymogów obowiązujących dla audytorów wewnętrznych.
Zasady przeprowadzania kontroli przez wojewodów>>
Kto może być audytorem
Audytorem wewnętrznym może być osoba, która:
• ma obywatelstwo państwa członkowskiego UE, Szwajcarii lub państwa członkowskiego EFTA – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, chyba że przepisy odrębne uzależniają zatrudnienie w danej jednostce od posiadania obywatelstwa polskiego,
• ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych,
• nie była karana za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe,
• posiada wyższe wykształcenie.
Ponadto audytor musi:
• posiadać certyfikaty: Certified Internal Auditor (CIA), Certified Government Auditing Professional (CGAP), Certified Information Systems Auditor (CISA), Association of Chartered Certified Accountants (ACCA), Certified Fraud Examiner (CFE), Certification in Control Self-Assessment (CCSA), Certified Financial Services Auditor (CFSA) lub Chartered Financial Analyst (CFA) albo
• ukończyć aplikację kontrolerską i złożyć egzamin kontrolerski z wynikiem pozytywnym przed komisją egzaminacyjną powołaną przez Prezesa Najwyższej Izby Kontroli lub
• złożyć z wynikiem pozytywnym egzamin kwalifikacyjny na stanowisko inspektora kontroli skarbowej albo
• posiadać uprawnienia biegłego rewidenta lub
• przed 29 grudnia 2006 r. złożyć z wynikiem pozytywnym egzamin na audytora wewnętrznego przed Komisją Egzaminacyjną powołaną przez Ministra Finansów (art. 58 ustawy o finansach publicznych i art. 23 ustawy z 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw).
Zasady inwentaryzacji w jednostce budżetowej>>
Zadania i uprawnienia audytora
Audyt wewnętrzny w jednostkach sektora finansów publicznych to działania obejmujące:
• niezależne badania systemów zarządzania i kontroli w tych jednostkach, w tym procedur kontroli finansowej, w wyniku których kierownik jednostki uzyskuje obiektywną i niezależną ocenę ich adekwatności, efektywności i skuteczności,
• czynności doradcze, w tym składanie wniosków, mające na celu usprawnienie jednostki (art. 48 ustawy o finansach publicznych).
W związku z tym obowiązkiem audytora wewnętrznego jest rzetelne, obiektywne i niezależne:
• ustalenie stanu faktycznego w zakresie funkcjonowania jednostki,
• określenie oraz analiza przyczyn i skutków uchybień,
• przedstawienie zaleceń w sprawie usunięcia uchybień lub wprowadzenia usprawnień (art. 55 ust. 3 ustawy o finansach publicznych).
Audytor wewnętrzny ma prawo do:
• wglądu do wszelkich informacji, danych, dokumentów i innych materiałów związanych z funkcjonowaniem jednostki, w której prowadzi audyt, a także do wykonywania z nich kopii, odpisów, wyciągów, zestawień lub wydruków, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej;
• dostępu do obiektów i pomieszczeń jednostki w zakresie niezbędnym do prowadzenia audytu.
Pracownicy jednostki, w której prowadzony jest audyt, są obowiązani, na żądanie audytora, udzielać mu informacji i wyjaśnień (§ 4 rozporządzenia Ministra Finansów z 10 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzenia audytu wewnętrznego).
Audyt wewnętrzny przeprowadzany jest na podstawie rocznego planu audytu, przygotowanego przez audytora w porozumieniu z kierownikiem jednostki, w której jest zatrudniony. Jednak w uzasadnionych przypadkach audytor, w uzgodnieniu z kierownikiem, może wykonywać audyt poza planem.
Audytor wyniki przeprowadzonego audytu przedstawia w sprawozdaniu. Kierownik jednostki powinien na podstawie sprawozdania podjąć działania mające na celu usunięcie uchybień lub usprawnienie jej funkcjonowania. Jeżeli w ciągu 2 miesięcy od otrzymania sprawozdania nie podejmie działań, musi poinformować o tym audytora oraz wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa wraz z uzasadnieniem takiego stanu rzeczy.
Jarosław Żarowski
Podstawy prawne:
• Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 79, poz. 666)
• Ustawa z 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 249, poz. 1832)
• Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 sierpnia 2008 r. w sprawie wykazu środków publicznych niezaliczanych do środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 3a i 4 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 980; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 3, poz. 13)
• Rozporządzenie Ministra Finansów z 10 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzenia audytu wewnętrznego (Dz.U. nr 66, poz. 406)
• Rozporządzenie Ministra Finansów z 24 czerwca 2006 r. w sprawie kwot, których przekroczenie powoduje obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych (Dz.U. nr 112, poz. 763)