Mało która jednostka samorządu terytorialnego (dalej: JST) może pozwolić sobie na wyodrębnienie wydziału czy innej komórki zajmującej się wyłącznie partnerstwem publiczno-prywatnym (dalej: PPP). W praktyce zadania z tego zakresu powierzane są osobom zajmującym się strategiami rozwoju, inwestycjami, funduszami unijnymi lub innymi środkami zewnętrznymi. W najmniejszych gminach funkcje te pełni zwykle samodzielnie kadra kierownicza. Uzasadnione zatem jest powołanie zespołu ds. PPP, działającego przy zarządzie danej JST.
System organizacji PPP powinien zakładać cztery główne etapy prac:
1) faza koncepcyjna,
2) faza analityczna,
3) postępowanie o wybór inwestora prywatnego,
4) kontrola realizacji umowy z inwestorem prywatnym.
Faza koncepcyjna
Koncepcja realizacji przedsięwzięcia w formule PPP kierowana jest do komórki, którą określimy jako „inwestycje”. Wytypowany pracownik dokonuje wstępnej oceny projektu pod kątem możliwości zastosowania PPP. Następnie wyznaczany jest wstępny zakres przedsięwzięcia, wstępny podział zadań i ryzyk oraz szacunek wartości nakładów inwestycyjnych.
Zebrane informacje przedkładane są do komórki „finanse” w celu dokonania wstępnej analizy wykonalności finansowej projektu w modelu PPP. Na jej podstawie zarząd podejmuje decyzję. Na tym etapie może już wspierać się także opiniami ekspertów zewnętrznych. W przypadku braku akceptacji dla tego sposobu realizacji projektu proces jest przerywany, co nie wyklucza możliwości wdrożenia projektu w inny sposób.
W przypadku pozytywnej decyzji o realizacji przedsięwzięcia zaleca się wykonanie programu funkcjonalno-użytkowego. Zadanie to może być także zlecone zewnętrznej firmie świadczącej usługi w tym zakresie. Możliwe jest również zlecenie wykonania kompletnej dokumentacji technicznej, choć w przypadku PPP należy raczej unikać decydowania za inwestora prywatnego o konkretnym kształcie i funkcjonalnościach planowanej infrastruktury.
Zarząd powinien wyznaczyć koordynatora projektu, który przygotowuje szczegółowy harmonogram dalszych działań.
Następny krok stanowi przeprowadzenie przez komórkę „przetargi” postępowania w przedmiocie wyboru doradcy zewnętrznego. Zakres jego obowiązków uzależniony będzie od potrzeb jednostki.
Faza analityczna
Pierwszym zadaniem doradcy stanie się przygotowanie analiz formalnoprawnych, ekonomiczno-finansowych oraz analizy ryzyk projektowych. Wyniki analiz prezentowane są zespołowi ds. PPP w formie rekomendacji. Merytoryczną zawartość opracowań weryfikują komórki „inwestycje” oraz „finanse”. Po zaakceptowaniu ostatecznej wersji analiz stosowne wnioski wraz z opiniami członków zespołu ds. PPP przekazywane są do zarządu.
Na tym etapie zaleca się także skonfrontowanie założeń projektu z oczekiwaniami potencjalnych inwestorów prywatnych.
Do dobrych praktyk należy przeprowadzanie badania opinii publicznej. Ten ostatni element ma szczególne znaczenie w przypadku przedsięwzięć wrażliwych społecznie, takich jak np. budowa szpitala, spalarni odpadów czy cmentarza.
Wnioski zarządu, wyciągnięte na podstawie wymienionych działań, pozwolą podjąć ostateczną decyzję o skierowaniu procesu do fazy wyboru inwestora prywatnego. W przypadku decyzji pozytywnej warto rozważyć także podjęcie przez organ stanowiący JST uchwały intencyjnej, wyrażającej akceptację dla realizacji przedsięwzięcia w formule PPP. W przypadku braku akceptacji dla realizacji inwestycji w modelu PPP procedura jest przerywana.
Wybór inwestora prywatnego
Cała faza III obejmuje proces wyboru inwestora prywatnego. Przygotowanie postępowania wiąże się m.in. z powołaniem komisji przetargowej, w której skład wejść mogą zarówno przedstawiciele zespołu ds. PPP, jak i doradcy zewnętrzni. Dalsza ścieżka procesu determinowana jest podstawą prawną wyboru inwestora prywatnego. Zastosowanie znajdą tu dwa główne tryby, przewidziane przepisami ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych lub ustawy z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (dalej: ustawa o koncesjach). Ogłoszenie postępowania rozpoczyna wstępną selekcję partnerów, a następnie przeprowadzenie negocjacji z podmiotami, które spełniły warunki udziału w postępowaniu. Po zamknięciu procedury negocjacyjnej następuje ostateczne sformułowanie specyfikacji istotnych warunków zamówienia (koncesji). W kolejnym etapie komisja przetargowa dokonuje wyboru oferty najkorzystniejszej. Procedurę kończy podpisanie umowy z wybranym inwestorem prywatnym i uruchomienie projektu.
Kontrola realizacji umowy
Ostatnia faza jest najdłuższa i trwa do rozwiązania lub wygaśnięcia umowy z inwestorem prywatnym. Zarówno ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jak i ustawa o koncesjach nakładają na podmiot publiczny obowiązek sprawowania kontroli realizacji projektu przez inwestora prywatnego na wszystkich etapach przygotowania, budowy i eksploatacji infrastruktury. Zasady i szczegółowy tryb przeprowadzania kontroli określa umowa o PPP.
Warunki umowy muszą przewidywać sposoby wychodzenia z sytuacji konfliktowych. W negocjacjach lub mediacjach, mających za przedmiot polubowne załatwienie sprawy, uczestniczyć mogą również doradcy zewnętrzni. W przypadku sporu sądowego właściwy do jego rozstrzygnięcia będzie zwykle sąd właściwy ze względu na siedzibę strony publicznej.
Warunki umowy określają również sposób zakończenia umowy z inwestorem prywatnym i zasady dokonania rozliczeń między stronami. W przypadku rozwiązania umowy z inwestorem prywatnym podmiot publiczny – do czasu wyboru nowego partnera – może zlecić wykonywanie zadań w trybie zamówienia z wolnej ręki.
Zalety systemu organizacji PPP
Wdrożenie systemu organizacji PPP stanowi sygnał dla prywatnych inwestorów, że JST jest przygotowana do nawiązania zaawansowanej współpracy z przedsiębiorcami w sposób zorganizowany.
Kolejną zaletę zorganizowanego podejścia do PPP stanowi ustanowienie samej procedury – wytyczenie ścieżki, według której poszczególni członkowie zespołu ds. PPP i organy jednostki podejmują kolejne działania oraz decyzje. System prowadzi także do minimalizacji ryzyka prawnego związanego z korupcją i nieprawidłowościami w trakcie przygotowywania projektów i na etapie wyboru inwestorów prywatnych. Może stanowić dogodne uzupełnienie istniejących w strukturze urzędu systemów zarządzania jakością, może też funkcjonować jako odrębny mechanizm regulujący wyłącznie aspekty współpracy publiczno-prywatnej.