Samorządy czeka całkowita zmiana w sposobie rozliczania podatku VAT. Ba, czeka je zmiana całej filozofii myślenia o własnych strukturach. To następstwo uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2013 r. (sygn. akt I FPS 1/13), który stwierdził, że gminne jednostki budżetowe nie są podatnikami VAT. Podatnikiem jest cała gmina. Mamy do czynienia z wyrokiem rewolucyjnym, który nie powinien przejść bez echa. W efekcie stanowiska NSA samorządy będą musiały przeorganizować swoje służby finansowe, dostosować programy księgowe i rachunkowość. Niewykluczona jest również pewna redukcja personelu. Zniknie 55 tys. podatników VAT, jakimi dotychczas były samorządowe jednostki budżetowe (szkoły, przedszkola, ośrodki i domy pomocy społecznej, urzędy pracy i in.). W ich miejsce zostanie jedynie 2,8 tys. podatników VAT – tyle jest bowiem w Polsce gmin, powiatów i województw.
Wyrok NSA wytycza kierunek zmian, eliminując obecny stan niejasności. Trwa on już od 9 lat, czyli od początku wdrażania funduszy strukturalnych w Polsce i obecnej ustawy o VAT z 2004 r. Inicjatorem zapytania do NSA była Gmina Wrocław, ale środowisko samorządowe wielokrotnie apelowało do Ministerstwa Finansów o rozwiązanie kwestii podmiotowości podatkowej wspólnot, rekomendując konkretne legislacyjne rozwiązanie tego problemu. Brak wcześniejszej reakcji resortu obrócił się przeciwko budżetowi państwa: zdesperowane samorządy drogą sądową wywalczyły sobie nie tylko uporządkowanie spraw podmiotowości podatkowej, ale równocześnie większą możliwość odliczenia VAT, co uszczupli centralne dochody.
Zobacz także: Jednostki budżetowe jako podatnicy VAT nowa uchwała NSA
Jak na uchwałę NSA może zareagować resort finansów? Raczej nie ma wielkiego pola manewru. Przecież nie zapisze teraz w ustawie o VAT, że to samorządowe jednostki budżetowe są podatnikami. NSA wypunktował zbyt wiele cech, które sprawiają, że nie mogą nimi być: nie mają własnego majątku, nie dysponują swoimi dochodami, nie biorą odpowiedzialności za szkody, wykonują czynności w imieniu na rzecz samorządu. Nie ponoszą też ryzyka gospodarczego prowadzonej działalności – ono zawsze obciąża wspólnotę samorządową. To cechy konstrukcyjne jednostki budżetowej. Dlatego uchwała NSA ma konsekwencje wykraczające daleko poza sprawy VAT. Może zainicjować głębsze zmiany w organizacji sektora finansów publicznych, poczynając od architektury wewnętrznej samorządów.
Wyrok pokazuje, że jednostka budżetowa – filar organizacyjny tego sektora, którego geneza sięga lat 50. XX w. – to twór niepotrzebnie usamodzielniony. Fragment działalności samorządu, sztucznie z niego wydzielony. Relikt PRL z ponad 60-letnim rodowodem. Najwyraźniej sędziowie NSA musieli zdawać sobie z tego sprawę, skoro przed podjęciem uchwały nie przystali na propozycję MF, by z pytaniem o podmiotowość podatkową jednostki budżetowej zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości UE. Chodzi tu przecież wyłącznie o prawo krajowe. W innych państwach Europy zachodniej, nie obciążonych dziedzictwem komunizmu, to – jak podaje w „Ocenie sytuacji samorządów lokalnych” Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji – samorządy są podatnikami VAT, a byt zwany „jednostką budżetową” w ogóle nie istnieje. Samorząd jest spójną strukturą, płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne, ma swój budżet, jedną politykę rachunkowości, jest pracodawcą dla wszystkich zatrudnionych w jego instytucjach. I żadna z tych instytucji nie jest samodzielnym podmiotem gospodarczym. A zatem inaczej, niż chciałoby widzieć jednostki budżetowe polskie prawo, o czym wielokrotnie pisało Forum Od-nowa.
Fakt istnienia jednostki budżetowej ogranicza możliwość wprowadzania oszczędności i lepszej organizacji pracy, utrudnia implementowanie jednolitych rozwiązań informatycznych na poziomie danego samorządu jako „całości” oraz niepotrzebnie mnoży czynności podejmowane w ramach struktur samorządowych – konkluduje MAiC w swoim dokumencie. Podążając za tym wnioskiem opracowano założenia do ustawy samorządowej, które 11 czerwca zostały przyjęte przez Radę Ministrów. Ich kluczowy element to możliwość konsolidowania funkcji obsługowych wewnątrz jst, w tym w obszarze finansów. Proponowane zmiany nie ingerują wprawdzie głęboko w kształt organizacyjny wspólnot, ale na pewno stanowią krok w dobrym kierunku. Pomogą samorządom przystosować się do nowej sytuacji w zakresie podmiotowości podatkowej w VAT.
Zadaj pytanie: Forum
Nie należy przy tym zapominać, że wyrok NSA ma implikacje nie tylko w dziedzinie poprawy zarządzania. W mniejszej liczbie samorządowych podatników VAT jest też korzyść dla resortu finansów, ponieważ urzędy skarbowe będą miały do sprawdzania deklaracje i rozliczenia od 2,8 tys. samorządów, zamiast 55 tys. jednostek budżetowych. Gdyby – w kolejnym kroku – konsekwentnie uczynić z każdego samorządu pracodawcę (teraz osobnym pracodawcą jest każda jednostka budżetowa), mniej pracy miałby także ZUS z deklaracjami i składkami ubezpieczeniowymi. A do tego przecież dochodzą oszczędności administracyjne w samorządach. Wyrok NSA otwiera więc drogę do podjęcia przez MF głębszego namysłu nad organizacją sektora finansów publicznych i jej kosztownymi konsekwencjami.