10 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytanie prejudycjalne w sprawie statusu podatkowego gminnych jednostek organizacyjnych na potrzeby rozliczeń podatku od towarów i usług (VAT) dotyczące Wrocławia (zn. I FSK 311/12). Wciąż nie wiadomo więc, czy jednostki organizacyjne gminy, zwłaszcza działające w formie jednostek budżetowych, powinny być odrębnymi od gminy podatnikami VAT, czy też należy je włączyć do jednego rozliczenia VAT gminy, uznając, że nie spełniają ustawowej definicji podatnika VAT. Wydawało się, że zagadnienie to zostało już ostatecznie rozstrzygnięte przez NSA w uchwale wydanej 24 czerwca 2013 r. w poszerzonym składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I FPS 1/13). W uchwale tej sąd uznał, że jednostki budżetowe gmin nie są odrębnymi od gminy podatnikami VAT ze względu na brak wystarczającej samodzielności w prowadzonej działalności.
Stanowisko Ministra Finansów
Czerwcowej uchwały NSA nie respektował w wydawanych interpretacjach podatkowych minister finansów, który konsekwentnie bronił wcześniejszej praktyki urzędów skarbowych, twierdząc, że jednostki budżetowe powinny być oddzielnie zarejestrowane na VAT od gminy. Po skierowaniu przez NSA zapytania do Trybunału Sprawiedliwości UE w grudniu 2013 r. Ministerstwo Finansów wydało komunikat, że samorządowe jednostki budżetowe pozostają odrębnymi od gminy podatnikami VAT. Takie stwierdzenie resortu finansów jest jednak przedwczesne, należy bowiem z wnioskami poczekać na orzeczenie unijnego Trybunału.
Wątpliwości NSA
Zasadność skierowania przez NSA pytania prejudycjalnego do Trybunału w Luksemburgu budzi jednak wątpliwości. Po pierwsze, potrzeby takiej nie dostrzegł poszerzony skład tego samego sądu, wydając uchwałę w czerwcu 2013 r., który uznał, że kwestię sporną należy rozstrzygnąć na gruncie regulacji krajowych. Zadanie pytania na tamtym etapie byłoby bardziej uzasadnione, gdyż na podstawie tej uchwały część gmin już zmieniła swoją dotychczasową praktykę. Odmienne zdanie miał jednak skład sędziowski NSA rozstrzygający w grudniu ub.r. sprawę gminy Wrocław (zresztą tę samą, dla której wydana została czerwcowa uchwała). Powziął on wątpliwości co do zgodności polskiej ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (dalej: ustawa o VAT) z regulacjami unijnymi i zapytał, czy w świetle art. 4 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 3 Traktatu UE jednostka organizacyjna gminy może być traktowana jako podatnik VAT, gdy wykonuje czynności w charakterze innym niż organ władzy publicznej w rozumieniu art. 13 dyrektywy 2006/112/WE Rady z 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, mimo że nie spełnia przewidzianego w niej warunku samodzielności (niezależności). Sąd dopatrzył się nieprawidłowej implementacji tego przepisu w ustawie o VAT. W ustawie o VAT nie wprowadzono bowiem dyrektywowego warunku polegającego na tym, że organy władzy publicznej mogą być uznane za podatników wyłącznie w sytuacji, gdy prowadzą działalność w taki sposób, że wykluczenie ich z kategorii podatników prowadziłoby do znaczących zakłóceń konkurencji.
Zobacz również: Usługi zakładu budżetowego
Skierowanie przez NSA zapytania do unijnego Trybunału budzi wątpliwości również z tego względu, że kwestia ta dotyczy specyficznej struktury funkcjonowania polskich organów samorządowych i nie ma charakteru uniwersalnego, który miałby przełożenie na praktykę podatkową w innych krajach UE. Skoro NSA, wydając uchwałę w czerwcu ubiegłego roku, nie widział potrzeby zadania Trybunałowi unijnemu pytania o zgodność przepisów krajowych z unijnymi, to ten sam sąd w kolejnym wyroku nie powinien był podważać podjętej już uchwały.
Konsekwencje decyzji NSA
Skierowanie przez NSA zapytania do Trybunału Sprawiedliwości UE powoduje, że do czasu wydania przez Trybunał rozstrzygnięcia w samorządach pozostaje stan niepewności, jak rozliczać VAT w jednostkach organizacyjnych gmin – razem czy odrębnie od gminy. Przy czym pytanie postawione przez sąd rozszerza problem i obejmuje nie tylko gminne jednostki budżetowe, lecz także wszystkie jednostki organizacyjne gminy, czyli ponownie otwiera ugruntowaną już w polskim orzecznictwie kwestię dotyczącą statusu podatkowego samorządowych zakładów budżetowych. W tym zakresie sądy twierdziły, że zakłady budżetowe wykonują prowadzoną działalność komunalną na tyle samodzielnie, że należy je uznać za odrębnych od gminy podatników VAT (np. NSA w powołanej uchwale z 24 czerwca 2013 r. (sygn. akt I FPS 1/13), a także w wyroku z 18 października 2011 r. (sygn. I FSK 1369/10).
Dla gmin nie ma obecnie bezpiecznego rozwiązania, gdyż trudno przewidzieć, jak sprawa zostanie ostatecznie rozstrzygnięta przez unijny Trybunał. Stosowanie się do zaleceń Ministerstwa Finansów może wiązać się z ryzykiem podatkowym, gdyby Trybunał wydał wyrok zgodny z uchwałą NSA. Niektóre jednostki budżetowe w ogóle nie są bowiem zarejestrowane dla celów VAT i nie rozliczają podatku VAT od wykonywanych czynności z uwagi na nieprzekroczenie ustawowego progu obrotów rocznych. Jednocześnie wytyczne Ministerstwa Finansów mogą pozbawić gminy możliwości odzyskania VAT za wcześniejsze lata z uwagi na upływ terminu przedawnienia. Z drugiej strony, jeśli gminy zdecydują się postępować zgodnie z uchwałą, muszą liczyć się ze sporem z organami podatkowymi i postępowaniem przed sądem administracyjnym, zaś sądy będą zawieszały postępowania do czasu wydania wyroku przez Trybunał unijny.
Wątpliwości te mają także związek z rozliczaniem przez gminy dofinansowania ze środków UE w sytuacji, gdy VAT jest uznawany za koszt kwalifikowalny. Ta niepewność, którą spowodował NSA, zadając pytanie Trybunałowi Sprawiedliwości, potrwa jeszcze, niestety, około półtora roku.
Podstawy prawne
● Ustawa z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (j.t. Dz.U. z 2011 r. nr 177, poz. 1054; ost. zm. Dz.U. z 2013 r. poz. 1608)
● Dyrektywa 2006/112/WE Rady z 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz.Urz. UE L 347 z 11 grudnia 2006 r., str. 1; ost. zm. Dz.Urz. UE L 201 z 26 lipca 2013 r., str. 4)
Polecamy serwis: Podatki i opłaty